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　　　　　　　　　　　　　　税收国家的宪政逻辑

　　　　　　　　　　　　　　　　　高军
　　　　　　法学博士、江苏理工学院（原江苏技术师范学院更名）副教授

　“财政为庶政之母”，任何政府的存在与正常运转均仰赖于健全的财政作为后盾。历史上，根据政府财政收入来源的不同，可以划分所有权者国家、企业国家、税收国家三种类型。古代国家以所有权人身份行使统治权，对于其管辖领域内的一切财产都具有获取、分配及使用的权力，因此被称为所有权者国家。企业国家是将生产工具收归国有，独占企业经营权，并以其收入作为财政主要来源，我国改革开放前的计划经济体制可以归为这类形态。而税收国家则是指政府不直接经营产业，赢利事业均交由社会来进行，政府的收入来源于税收，当今西方法治国家均为采取税收国家形态。
　　以上三种形态的国家类型，体现了三种截然不同的人与国家之间关系的形态。所有权者国家控制一国范围内所有的人和财，其必然结果即所谓的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。企业国家控制生产资料，按计划安排生产，此时的社会为单位社会，个人仅仅是社会机器上的一颗镙丝钉，对国家处于高度依赖的状态，极端的结果就是“不听话者不得食”。税收国家实现生产资料和财产的私有，经济自由，使人摆脱了对国家的依附关系。
　　税收国家这一概念，来源于“一战”后经济学家约瑟夫•熊彼特与财政社会学家鲁道夫•葛德雪的一次著名的论战。面对“一战”后德国糟糕的财政状况，葛德雪于1917年发表了《国家社会主义或国家资本主义》一文，提出为摆脱财务危机，国家必须从传统的依赖税收负担转向依赖营业收入，国家应有计划地进入私人经济领域。针对葛德雪的以上观点，1918年熊彼特发表了《税收国家的危机》一文，指出税收与现代国家同时产生，密不可分，它们都存在于私人经济基础之上，现代国家机构和形式实际上根源于其财政上的使命，国家财政支出越高，就越需要依赖于个人追求自我利益的驱动力，因此他旗帜鲜明的反对国家进入私人经济领域干预私人财产与生活方式。
　　以上争论，长期以来一直聚讼盈庭，难以率尔定论，但显而易见的是，熊彼特的观点为现当代西方政治经济的主流。事实上，税收国家作为一种政治经济形态，内涵极为丰富，德国公法学者Friauf曾深刻的指出，“宪政国家，尤其是实质法治国家，本质上必须同时为税收国家”。
　　税收国家的逻辑前提是，国家原则上不拥有资产，国家不自行从事营利活动，国家任务推行所需的经费，主要依赖税收来充实。国家的任务是尊重和保护私人产权，提供例如公路、桥梁、公正廉洁的司法、完善的社会保障制度等公共物品和公共服务，而经济事务、赢利事业则交由私人来进行，国家不与民争利。之所以如此，一方面在于私人部门的决策最富有创造力和效率，道理很简单：花自己的钱办自己的事必然比花别人的钱办别人的事可靠，这是基于人性的、无需论证的一个基本的常识。政府是靠不住的，政府投资往往是和低效、贪污、浪费联系在一起的，且需要巨大的监督成本。另一方面，由于法律与公共政策由国家制定，国家如果控制资源参与竞争，既当运动员又当裁判员，必然发生行政垄断、扭曲市场的价格与资源配置机制，最终摧毁市场的悲剧性结果。
　　税收国家的逻辑内容则主要围绕税收的法理而展开。由于税收是以金钱作为给付标的，而且以量能平等负担为基础，与其它收入相比较，税收对于人民基本权利的影响可以降至最低，以金钱代替劳役的方式，国家可避免过度介入社会运作而保持中立。换言之，通过纳税，一方面使国民与国家之间发生联系，同时使国民与国家之间产生距离，为法治国家创造条件，即人民得保有私经济自由领域，得以自行选定目标，自行求其实现，而得以扩展私人与社会的发展空间。这种人民义务的减少，正为宪法上人民政治、经济、文化的基本权利创造前提条件。因此，在民主法治国家中，国民与国家的关系为有限的、可计算的、有距离的，同时也是自由的。
　　税收国家的逻辑结果是：
　　首先，政府必须尊重与保护私人产权。税收国家自身不从事私经济活动，而留由社会自由发展，人民对于国家仅负纳税义务，以换取对经济自由与营业自由的保障，私有财产之所以负担纳税义务，其前提即在于国家对私有财产予以宪法之保障。因此，一方面纳税人对国家在负担了纳税义务之外，原则上不再负担其他强制性金钱给付义务；另一方面，国家必须依法征税，且征税所依之法必须是由公众通过普选产生的代议机构制定的法律，即所谓的“无代表，无税收”，而且该税法的内容必须合乎宪法，政府无权通过行政立法来对民众征税，因为道理很简单，由政府来决定征税事宜，从自利的角度必然是税越多越好。此外，国家征税必须有度，必须尊重纳税人的纳税意愿，并保持其经济能力，即必须遵守“税源保持原则”， 纳税是对人民宪法财产权的限制而非剥夺，立法者仅得依据宪法限制人民基本权利，但不得制定具有扼杀性效果的税法，一旦超越此界限，纳税人的纳税意愿及纳税能力必然减退，甚至一个社会中的精英纳税人纷纷选择“用脚投票”，最终税收的源泉与基础势必枯竭、毁灭。
　　其次，必须建立公共财政体制。税收国家财政收入就是税收收入，财政支出就是税款的使用支出，国家的活动就是围绕着征税和用税进行的。税收国家的政府财政高度依赖于税收，财政奉行的是量入为出的原则，政府施政不以财政赢余为目标，政府不能以征税本身为目的，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。政府征税并不是无条件的，其前提是必须向公众提供公共福利，税收必须真正地“用之于民”，税收作为人民与政府社会契约的对价而存在，政府必须以优质的公共服务来换取纳税人的纳税支持。因此，税不仅仅是一个经济问题，更体现了政治和政府道德。在纳税问题上，是否征税、征多少税，以及征税对象、税率、纳税环节、纳税期限和地点、减免税等税收核心要素的决定和变动等等，不是由政府单方面说了算，必须经过纳税人选出的代表——议会来决定。而征税与用税则为一体之两面，“税收法定”与“用税法定”二者并行不悖不可偏废。事实上，正是围绕着财政税收制度，西方法治先进诸国发展出了一整套完善的以民选的最高权力机构——议会为核心，以法案表决和预算监督为主要手段的公民授权、监督机制以及运行办法。
　　其实，判断税收国家的方法很简单，第一，税收国家的政府必然是中立的，包括经济上不参与市场竞争，不干预微观市场，司法上独立等等。第二，税收国家的政府必然是一个“穷政府”，政府所有的财政收入均来源于纳税人缴纳的税收，税收的征收与使用均听命与服务于纳税人，政府施政不追求赢余，政府不会为税收“超额征收”及拥有巨额外汇储备而沾沾自喜。第三，税收国家的政府必然是服务型政府。“小政府、大社会”是税收国家的基本结构，在税收国家纳税人真正实现了对政府的控制，因此不可能发生政府官员骄奢淫逸、挥霍浪费纳税人血汗的情况。
　　我国自改革开放以来，随着市场经济体制的确立与发展，多元产权的格局已经形成。当前，税收在我国财政收入中已占据核心地位（近年来，从数字上看历年均占90%以上），在某种意义上可以说我国已从改革开放前的企业国家转变为税收国家（但实际上，与税收国家所采取的私经济体制不同的是，我国还存在着数量庞大的国有企业，我国实际上是一种兼具税收国家与企业国家特征的一种混合形态）。季卫东教授曾指出，“既然国家承认了私有制，那么其主要职能就变成对财产权和契约提供保障性服务；在这种情况下，国家必须公平地、以契约当事人之外的第三者出现并根据这一定位来设计各种制度安排。”但遗憾的是，我国离税收国家的要求还有相当的距离。
1、政府直接介入微观经济。长期以来，我国政府是一种生产建设型政府，国有制与行政管制使政府控制的资源、权力太多，政府利用垄断地位，通过法律，直接参与市场竞争，与民争利。我们搞市场经济二十多年，但本质上仍然是权力经济，这从前段时间广东某市市长激吻发改委批文的有关报道中可以窥见。事实上，从终极意义上来看，通过政府投资、国有投资推动经济增长是饮鸩止渴，既不可持续，又阻碍了技术进步、结构调整，且造成通货膨胀，政府主导投资直接的恶果是，由于缺乏有效的外部监管，政府巨额投资必然带来低效甚至无效、贪污、浪费。近年来，每一次政府出台刺激措施都是一次大规模的“国进民退”，目前民间创业的制度成本过高、制度障碍严重、经营困难，但国有企业却大规模扩张（例如，中粮集团在房地产业的扩张、山西省政府通过一纸政令推行“煤矿重组”，将民营煤矿经营权收归国有等等），我国进入世界500强的企业基本都是国有垄断大企业，这并不是什么值得庆贺的好现象，事实上这些企业不但低效而高价，还破坏了社会公正，更令人忧虑的是这些既得利益集团往往以公有制意识形态来做掩护以维护其垄断利益，阻挠市场化改革。另外，这种“藏富于官”而非藏富于民的结果是，民间特别是普通民众消费能力低下，扩大内需缺乏后劲。事实上，当前我国GDP保持增长主要依靠的是政府的投资推动，GDP虽得到增长但普通民众的生活却并未得到明显的改善，甚至在通胀的压力下还有所下降。这种现象的存在，在某种程序上是我国法治建设存在倒退危险的信号。
2、财政收入体制有待进一步理顺。与西方税收国家财政收入几乎全部来源于税收不同的是，我国除了税收收入以外，还存在着一个庞大的非税收入，其数目几乎相当于正式的税收收入，这些非税收入中相当大的一部分还游离于预算甚至正式的财政制度之外。表现之一为土地财政，1994年中央政府单方面决定的分税制，实践证明并不符合央地财权与事权统一的原则，地方事权多而财权少，中央政府则反之。税收国家解决央地财政关系的办法在于，税收国家财政主要依靠纳税人缴纳的税收，国家保护纳税人财产权和市场经济中的创新力，纳税人源源不断的纳税是政府财政收入稳定的来源。中央政府主要负责全国范围内的公共服务，地方政府负责所辖区域的公共服务，双方各有法定的、稳定的税源来支持，地方财政不足的部分由中央通过法制化的财政转移支付来实现平衡，以期实现全国范围内大致均等的公共服务水平。反观我国，中央财政转移支付虽然数额庞大，但至今尚未实现法制化，“跑部钱进”现象严重。为弥补地方政府财政缺口，中央政府默许地方卖地，我国土地国家所有、集体所有的体制事实上造成了土地产权真正所有者的缺位，地方政府通过垄断土地一级交易市场而纷纷逐利，某种意义上都摇身一变成为开发商，各地政府热衷征地、拆迁、“经营城市”、新农村建设往往演变为“强迫农民上楼”。强制征地、拆迁造成的后果严重，一是形成了高房价，绑架了经济、绑架了人民的幸福；二是在各地形成了一个个“土地战场”，官民对立现象较为突出，群体性事件甚至极端事件频发不止，造成民心疏离、政府合法性资源流失；三是这种土地财政透支了未来，是不稳定、不可持续的，隐藏着巨大的财政风险和经济危机风险。表现之二为除税收外，还存在着名目繁多的各种收费、罚款，个别地方政府甚至公然出卖违法权，实践中“钓鱼执法”、“养鱼执法”现象并不鲜见，前不久沈阳有关部门大肆对经营者罚款导致大量商铺关门即为适例。
3、纳税人尚未实现对征税与用税的控制。首先，我国税收法律化程度低。在我国，全国人大制定的涉税法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》两部，全国人大常委会制定的有《税收征收管理法》一部，而国务院制定的税收行政法规和税收规范性文件则有30余件，决定了17个税种的开征和6个税种的停征，财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他规范性涉税文件1100余件，至于省以及省以下税务机关制定的有关涉税规范性文件则更是多如牛毛。另外一个突出的现象是，税率等税收实质性要素的制订和修改权往往掌握在财税部门手里，例如2007年财政部突然宣布上调股票交易印花税，导致股市风云突变。其次，政府用税未实现法治化。虽然广大纳税人对政府官员“三公消费”、“权力自肥”、贪污浪费等现象深恶痛绝，但由于知情权、监督权的缺乏，目前尚难以对之进行有效的扼制。
结语：
　　历史与当代的现实已充分证实了法治必然建立在税收国家之上。虽然，我国并非典型意义上的税收国家，我国有我国的具体国情，但既然我国宪法已明文确立了民主、法治、人权、财产权保障等普世价值，如何选择实现这些宪法价值目标的路径值得我们思考。笔者认为，诚如卡尔•波普尔所言，民主的关键不在于权力所有制，而在于权力的具体行使方式。因此，传统的意识形态宏大叙事应当让位于民主的细节与具体的法治，税收国家逻辑中的政府中立、不干预微观经济、尊重私人财产权、纳税人为王等内容应当成为我们下一步政治体制体制改革的方向。

本文发表于民革中央刊物《团结》2012/5
贵州省贵阳市人民政府


贵阳市户外广告管理暂行办法
贵阳市人民政府


第一章 总 则
第一条 为了加强户外广告管理，有效地利用广告媒介为社会主义物质文明和精神文明建设服务，根据国务院《广告管理条例》和国家工商行政管理局《广告管理条例施行细则》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事户外广告经营的单位和个人（以下统称户外广告经营者）设置和张贴户外广告，均应遵守本办法。
第三条 户外广告管理范围：
（一）凡通过路牌、霓虹灯、电子显示牌、灯箱、临街橱窗、布幅、汽球、广告栏等媒介或其他形式设置的广告；
（二）在建筑物、构筑物、墙壁上或空间地带设置、绘制、张贴的广告；
（三）利用汽车等交通工具设置、绘制、张贴的广告；
（四）利用影剧院、体育场（馆）、文化馆、展览馆、宾馆、饭店、游乐场、商场等场所设置、张贴的广告；
（五）设置、张贴的布告、公告、通告、标语、宣传画；
（六）利用其他媒介或形式在户外设置、张贴的广告。
第四条 广告内容必须真实、健康、清淅、明白，不得以任何形式欺骗用户和消费者。
第五条 各级工商行政管理机关是户外广告的管理机关，负责广告管理法规执行情况的监督检查，以及广告经营登记、审查、发证，场地安排使用，公共广告设置、维修，指导广告经营健康发展，做好各项服务管理工作，支持、保护户外广告经营者开展平等竞争，禁止一切垄断或损害
他人等不正当的行为。规划、城管、环卫、城建、公安等部门按各自职责，协同配合。

第二章 经营管理
第六条 户外广告经营、设置、张贴者，应按照有关规定，向工商行政管理机关申请办理审批登记手续。改变登记项目和经营范围者，应向工商行政管理机关办理变更登记手续。
第七条 广告有下列内容之一的，不得设置、张贴：
（一）违反我国法律、法规的；
（二）损害我国民族尊严的；
（三）有中国国旗、国徽、国歌标志、国歌音响的；
（四）有反动、淫秽、迷信、荒诞内容的；
（五）弄虚作假的；
（六）贬低同类产品的。
第八条 设置户外广告，应在指定的位置，按照批准的规格设置。路牌广告及大型霓红灯、灯箱、电子翻盘广告设置完毕后，须照报市工商行政管理局备查。
第九条 户外广告经营者承办或者代理广告业务，应与客户或被代理人签订书面合同，明确各方的权利和义务。
第十条 户外广告经营者承办或代理广告义务，应按规定查验客户证明，审查广告内容。证明不全、内容不实的，不得设置、张贴。
第十一条 户外广告收费标准，由广告经营者制订，报市工商行政管理局和市物价局备案。工商行政管理和物价管理机关对广告经营者所制订的收费标准实行监督管理。
第十二条 户外广告经营者应在核准范围内经营广告，按规定建立业务档案和会计账薄，使用专用发票，依法纳税，并接受财政、审计、税务、工商管理部门的监督检查。

第三章 审批登记
第十三条 市级和市级以下企事业单位以及个体工商户，经营广告业务，应持有证明向市工商行政管理局申请，按照规定程序，办理审批登记手续：
（一）专营广告业务的企业，发给《企业法人营业执照》；
（二）具备经营广告能力的个体工商户，发给《营业执照》；
（三）兼营广告业务的事业单位，发给《广告经营许可证》；
（四）兼营广告业务的企业，应办理经营范围变更登记。
第十四条 在本市行政区域内，举办地方性的展销会、订货会、交易会、体育比赛、文艺演出的临时性户外广告经营活动，由举办人向市工商行政管理局申请核发《临时性广告经营许可证》。
第十五条 外地广告经营者在我市经营户外广告，必须持当地工商行政管理部门发给的《广告经营许可证》和介绍信，到市工商行政管理局登记，经审查批准后可经营。
第十六条 张贴户外广告，应向所在地的区工商行政管理局申请登记，经审查批准，在张贴的广告中加盖专用章后方可张贴。
第十七条 广告客户申请设置、张贴户外广告，除应按《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》规定提交有关证明外，还应分别不同对象提交下列证明：
（一）工商企业和个体工商户应分别交验《企业法人营业执照》副本和《营业执照》；
（二）机关、团体、事业单位提交本单位证明；
（三）各类展销会、订货会、交易会等广告，应提交主办单位主管部门批准的证明；
（四）个人应提交所在单位、乡（镇）人民政府或街道办事处出具的证明及其他有关证明。
第十八条 机关团体发布的布告、通告、标语、宣传画等张贴品免予登记，其内容由发布单位负责。
第十九条 户外广告登记收费，按国家有关规定执行。
张贴广告登记收费，按一次性临时广告的收费规定，在50元以内收取。其中非经营性的临时性户外广告及张贴品（如个人启事、声明、寻人、换房等），只审查登记，免收登记费。

第四章 场地管理
第二十条 户外广告的设置必须服从城市规划，遵守城市管理规定，有利于美化城市环境，不准妨碍交通和市政设施，不得影响市容整洁和建筑物的采光，户外广告设置单位应定期清洗、油饰、维修。
出示的店堂广告，只能在经营地点的范围内悬挂或放置，不得妨碍交通、影响市容和他人经营。
在政府机关、名胜古迹和文物保护单位周围的建筑控制地带以及当地人民政府禁止设置、张贴广告的区域，不得设置、张贴广告。
第二十一条 大型路牌、霓红灯、灯箱、电子显示牌的设置地点，由市工商行政管理局提出方案，会同规划、公安、城管、园林等部门共同审定。市工商行政管理局统一安排使用并监督实施。
公共广告栏的设置，由区工商行政管理局提出方案，会同区规划、公安、城管、城建等部门共同审定。
机关团体发布的布告、通告、通知、标语、宣传画等张贴品，应贴入本单位设置的广告栏、宣传栏或城管部门指定的地点。
第二十二条 户外广告经营者使用统一规划地应向工商行政管理局提出申请，经批准后方可使用，并向场地主管单位缴纳场地占用费。
第二十三条 户外广告场地费、建筑物占用费的收费标准，由市工商行政管理局会同市物价、城管、土地部门协商制订，按规定报经批准后执行。
第二十四条 凡城市建设和整顿市容需拆除户外广告，由市规划、城管部门事先通知广告设置单位在限期内无条件自行拆除（逾期由建设单位负责拆除），设置单位应报工商行政管理部门备案。

第五章 张贴广告管理
第二十五条 经过批准，在本市张贴各类广告，必须按规定张贴在统一设置的公共广告栏内，不得在墙壁、建筑物、构筑物、公共设施以及树木、电杆上随意张贴。
第二十六条 公共广告栏由区工商行政管理局负责设置、维修，工商所对辖区内设置、张贴的广告进行监督管理。
第二十七条 在公共广告栏内张贴广告，应保持整齐美观，自张贴之日起五日内不准复盖。

第六章 罚 则
第二十八条 广告客户或者广告经营者违反《广告管理条例》和《广告管理条例施行细则》有关规定的，由工商行政管理机关进行查处。情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 对违反本办法规定，乱画、乱挂、乱张贴的，按《贵阳市市容环境卫生管理处罚规定》处罚。
第三十条 对拒绝、阻碍工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对工商行政管理机关处罚不服的，可以在收到处罚通知之日起十五日内，向上一级行政管理机关申请复议。对复议决定仍不服的，可以在收到复议决定之日起三十日内，向人民法院起拆。逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请
人民法院强制执行或者依法强制执行。
当事人对其他部门处罚决定不服的，按有关法律、法规规定办理。

第七章 附 则
第三十二条 本办法由市工商行政管理局负责解释。
第三十三条 本办法自一九九二处十月一日起施行。



1992年7月24日