普通程序简易审的合理性分析
[摘 要] 刑事特别程序是当今刑事诉讼制度建构中的一种发展趋势，它既实现了诉讼效率的价值目标，又同时兼顾了诉讼公正的价值目标。我国的刑事司法改革也在摸索之中，简易程序和普通程序简易审的形式应运而生。通过对西方国家刑事特别程序的介绍以及对我国相关方面司法改革现状的分析，可以看到在我国建立刑事普通程序简易审方式有其合理性。本文试从刑事诉讼程序的法哲学原理角度（主要包括刑事诉讼价值的内涵和目标、刑事司法程序正义等内容）对此进行较深入的理论分析。
[关键词] 普通程序简易审；公正；效率；程序正义
近几年来，刑事审判方式改革一直是司法改革的中心环节，广为人们关注。同其他司法改革一样，刑事审判方式改革的目标是双重的：通过改革实现和保障司法公正，通过改革提高司法效率。就某一具体制度而言，不可能使公正与效率绝对平衡。但是，从中国目前的法治背景来看，应当将效率列为优先兼顾的目标。基于这个考虑，司法实践部门立足刑事诉讼立法精神，深入实际调查，加强理论论证，设计了刑事普通程序简易化审理方式（简称“普通程序简易审”）。这种审理方式从一定意义上讲是介于普通程序和简易程序两者之间的一条独辟蹊径的“第三条道路”，是对现有庭审方式所作的进一步改革。作为司法部门改革的成果，它是否符合刑事诉讼发展规律，具有多大的生命力，仍需展开深入的讨论。
一、刑事普通程序简易审评析
（一）刑事普通程序简易审的内容和实施情况
刑事普通程序简易审是指对某些适用普通程序审理的刑事案件，在被告人作有罪答辩的前提下，在事实清楚、证据充分的基础上，采取简化审理部分审理程序，快速审理案件的一种新的庭审方式。在审理案件的范围上，它不同于简易程序；在法庭审理方式上，它是在现有刑事诉讼法律的普通程序框架内对审理程序的简化。 2001年7月30日，最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上提出，人民法院应与有关部门配合，“在不违反刑事诉讼的前提下，探索普通程序简易化的有效途径，以提高审判效率。”由此，普通程序简易审成为最高人民法院2002年确定的五个方面的改革重点之一，同时也是最高人民检察院公诉改革方案中的一项内容，全国各地展开了对刑事普通程序简易审的探索与试验。2003年3月14日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合颁布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》和《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》。这两个文件的颁布，对于切实维护被告人合法权益，确保司法公正，提高诉讼效率具有十分重要的意义。
（二）关于刑事普通程序简易审的不同观点
尽管目前全国各地普遍试行普通程序简易审，但法学理论界和司法实务界对此仍存在较大争议。肯定刑事普通程序简易审做法的学者认为，这一举措具有重要意义：（1）可以通过审判程序适当缓解人民法院的压力，减轻审判机关和承审法官不必要的负担；（2）可以以效率促公正，使审判人员将更多精力放在复杂的案件上；（3）可以及时维护当事人的合法权益，有利于树立人民法院的威信；（4）有利于威慑并及时惩罚犯罪分子，维护社会稳定；（5）有利于提高诉讼效率，促进经济发展，树立良好的国际形象。持怀疑或否定观点的学者则认为普通程序简易审有如下缺点：（1）缺乏必要的法律依据；（2）其前提和基础不能成立；（3）无法保障程序公正；（4）在先进法院的试点并不具有代表性；（5）对西方快速审判的某些程序缺乏客观、全面的考察和理解。【1】
可见，问题的焦点集中于两点：一是刑事普通程序简易审与司法公正和效率的关系及法律依据；二是普通程序简易审的前提和基础是否合理。笔者认为，刑事普通程序简易审具有合理性，这种合理性有其法理基础和现实基础。
二、外国刑事简易程序的设置和比较
无论是从英美法系还是从大陆法系的有关立法情况来看，针对不同的犯
罪态势，各国往往设置多种类型、多种模式的刑事简易程序，以分别适应不同
层次的案件的需要。事实上，适用普通程序审理的案件并不多。在美国，除普
通程序之外，有两种形式的简易程序，司法官审理轻微犯罪程序和辩诉交易程序。前者适用的范围是依照《美国法典》第18编第3401条由司法官审理的轻罪案件或微罪案件，或就上述两类案件向地区法院法官申诉的案件。而后者的适用范围则广泛包括控辩双方协商一致的被告人承认指控的各类刑事案件。目前在美国联邦和各州，约有90%的刑事案件是以辩诉交易程序解决的。
德国刑事诉讼法规定了处罚令程序和快速审判程序两种简易程序。在处罚令程序中，法院或法官只对检察官提出的书面申请和案件进行审查即可对被告人处以罚金等轻微刑罚，而不再进行正式的法庭审判程序。据介绍，按照该程序处理的案件占轻微案件的60%。该程序虽然简单，但司法公正却不因此受到损害。因为如果被告人不同意采用该程序，审判程序应当公开进行。
意大利1988年的新刑事诉讼法典为改变过去旧体制的低效率，引进和设置了五种刑事特别程序,该法典被西方法学家誉为大陆法系国家刑事司法制度改革的最好样板。这五种刑事特别程序为：1、直接审判程序,适用于有充分的证据证明被告人应受惩罚的案件；2、迅速审判程序，适用于被告人已经被讯问并作了供述，证据表明被告人有罪，由检察官申请，预审法官不进行预审而交付审判的案件；3、刑罚处罚程序，适用于检察官认为罚金刑处罚已经足够了的那些轻微犯罪案件；4、依当事人请求而适用刑罚的程序(意大利式“辩诉交易”)，即审判开始前，检察官和辩护律师可以就判刑达成协议，请求法官按此论处，被告人预定刑期最高可减少1/3；5、简易审判程序，法官仅根据侦查卷作出判决。【2】
日本的刑事诉讼制度中则有所谓略式审理程序和简易公审程序，略式程序是由地方法院（家庭法院）或简易法院根据检察官的请求，对轻微犯罪案件进行不开庭书面审理；【3】简易公审程序则适用于轻微犯罪以外的犯罪，当被告人认罪服法或没有争议时，法院听取检察官、被告人、辩护人的意见作出判决，原则上不受传闻证据原则限制，同时也可简化证据调查程序。【4】
比较上述各国刑事诉讼法可以看到，简易程序大体上具有这样一些基本特征：首先，与普通程序相比，简易程序在法庭审理环节上都具有简化的特征，但其简化的程度却有所不同，有的仅进行书面审理，有的需要开庭审理，只是庭审程序简化；其次，简易程序的适用一般都需要经过被告人的同意，尤其是只进行书面审理的简易程序，必须经过被告人的同意，而被告人同意往往以其认罪为前提；再次，以简易程序审理的案件通常都意味着对被告人处罚的减轻；最后，简易程序主要适用于轻罪案件，但也不排除对一些相对较重的犯罪的适用，例如意大利的简易审判程序就适用于可能判处无期徒刑以下的各种刑事案件。随着社会的进步与发展，西方各国现代刑事诉讼程序发展变化的一个显著特点，就是简易程序或者其他速决程序的广泛采用，并且其适用范围逐步扩大，使刑事诉讼程序呈现出简易化的趋势与倾向，即所谓正当程序的简易化。毫无疑问，普通程序简易审是与国际性的趋势相一致的。
三、普通程序简易审的法理基础
（一）刑事诉讼程序的价值内涵
在我国，法的价值或法律价值是本世纪80年代从西方法学著作中舶来的一个概念，包括三层含义：“一是指法能促进什么？有哪些意义、作用，即工具价值；二是法的本体价值，即自身的价值，自身的善（优秀品格）；三是在不同价值之间或同类价值之间发生矛盾时，根据什么来评价。” 【5】由此，对于刑事诉讼程序价值，我们也可以从其工具价值与本体价值两个层面剖析。
1、刑事诉讼程序的工具价值。它是指刑事诉讼程序对于判决结果的产生，对于刑事诉讼实体目的的实现，对于维护国家利益和社会利益所具有的价值。这是从功利角度对刑事诉讼程序作出的价值评判。
2、刑事诉讼程序的本体价值。它是指刑事诉讼程序本身所固有的、独立于外在目的的善的品质。如果说刑事诉讼程序的工具价值是指刑事诉讼程序作为手段的善，那么刑事诉讼的本体价值是指其作为目的的善。它在裁判结果作出以前就得到彰显，不依赖于案件实体结果而存在，是其本身所具有的优秀品格。
3、刑事诉讼程序工具价值与本体价值的关系。对于这一问题，存在两种截然对立的观点：即“绝对工具”论与“程序至上”论。“绝对工具”论者认为：“实体法的惟一正当目的则为最大限度地增加最大多数社会成员的幸福”，“程序法的惟一正当目的则为最大限度地实现实体法”，【6】这样，刑事诉讼程序的价值只体现于它所引导出符合刑法目的的裁判结果。“程序至上”论者则把程序的本体价值抬得很高，以至于淹没了程序之于实体结果的功利价值。他们认为：“当事人参与诉讼程序及获得法院的公正听审，既不是用以实施实体法的有效手段，也不是对程序工具价值目标的限制，而是人们用以评价和建构诉讼程序的内在价值标准。因此，评价法律程序的价值标准在于，它本身是否具有一些内在的优秀品质，而不是它在确保好结果得以实现方面的有用性。” 【7】
可见，以上两种理论把刑事诉讼程序的两种价值形态完全割裂开来。根据唯物辨证法中最根本的认识方法——矛盾分析法可以知道，刑事诉讼程序的工具价值与本体价值是一种对立统一的关系。在刑事诉讼活动这一共同范围背景下，刑事诉讼程序的工具价值注重程序对裁判结果的价值，是从程序外探求程序的价值。而刑事诉讼程序的本体价值则注重程序本身所体现出来的、不以裁判结果为根据的价值。因而，两者是有差别的。但两者又是统一的，统一的基础就是刑事诉讼活动。因为刑事诉讼程序若不能体现其对于裁判结果的工具价值，就失去了其存在的前提。国家设置刑事诉讼程序是有目的的理性活动，其目的是查明案件事实，使有罪的人受到刑法处罚。犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人在刑事诉讼程序中的言行也是有目的的，即为获得无罪、罪轻的判决。若没有预期的目标，刻意追求所谓的程序的本体价值，即享受程序带给人的尊重和礼遇，为程序而程序的行为，在实际生活中是不存在的。因而，这种程序本位论是现实支撑点的，在逻辑上也讲不过去。可见，刑事诉讼程序的工具价值是刑事诉讼程序的基本价值，而程序本体价值是对工具价值的修饰，就像房屋建好以后，需要装潢一样，装潢是在房屋建好的基础之上，而不能脱离房屋而装潢。另一方面，程序所引导出的结果的权威性，在很大程度上来源于程序的外观，裁判结果的权威性不仅来源于权力背后隐藏的强制力，更来源于当事人的接受和社会的认可程度。“在服从某一决定之前，人们必须考虑做出该项决定的正当化前提。这种前提主要就是要件的满足。因为在公正的程序之中，当事人的主张或异议可以得到充分表达，互相竞争的各种层次上的价值或利益得到综合考虑和权衡，其结果，不满被过程吸收了，相比较而言一种最完善的解释和判断被最终采纳。这样作出来的决定极大地缩小了事后怀疑和抗议的余地。” 【8】当“善”的程序推演出“善”的结果时，程序工具价值与本体价值成为统一的结合体，刑事诉讼程序价值得以完满实现。
（二）刑事诉讼程序所追求的两个基本价值目标——效率与公正
1、刑事诉讼基本价值目标——公正
公正（正义）是刑事诉讼程序所要实现的最高理想和目标，也是人们用来评价和判断一种刑事诉讼程序具有正当根据的价值标准。
在现代刑事诉讼中，公正具有实体公正和程序公正二方面的含义。所谓实体公正，是指在发现或查明事实真相的基础上行使司法裁判权，正确适用实体法，确定有无犯罪、谁犯罪以及犯罪的轻重程度等一系列问题，对犯罪者进行惩罚。所谓程序公正，包括以下五项内容：一是程序的中立性，即法官在司法过程中对诉讼当事人双方均要保持形式上和实质上的中立；二是程序的公开性，杜绝司法的“暗箱操作”；三是程序的平等性，即程序要充分保障诉讼双方当事人参与诉讼活动，并享有平等的诉讼权利；四是程序的合理性，即程序的设计应合理、规范，能有效地限制法官的恣意行为：五是程序的及时性，即程序的设计应以及时实现诉权、终结诉讼为宗旨，避免程序上的繁琐和诉讼成本的增加。而程序的及时性又包含两方面的内容：一是刑事审判活动应当及时地形成裁判结果；二是审判应当通过产生一项最终的裁判而告结束，避免因过于急速或者过于迟缓而使各方受到不公正的对待。
2、刑事诉讼基本价值目标——效率
公正被视为是法律的生命所在，是人们所追求的首要价值目标，但不是惟一的价值目标。“判断一个社会优劣的标准，除了正义的标准之外，也还有其他的标准，例如效率和稳定。” 【9】现代社会，世界各国都面临着犯罪率上升的巨大压力，通过程序设计，迅速解决纠纷，提高诉讼效率是国际刑事诉讼发展的一大趋势。我国刑诉法第2条规定：“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实”，就反映了刑事诉讼对效率的追求以及效率在国家司法中的重要地位。
刑事诉讼效率是指以单位司法资源的投入来获得尽可能多的案件处理，即在保证案件质量的前提下，提高单位时间内的有用工作量，加速刑事程序的运作效率，降低诉讼成本，减少案件积压和诉讼拖延。需要指出的是，效率是在保证案件质量的前提下进行的，而不是对快速结案的片面追求，它体现了司法资源有限性对诉讼活动的制约。“司法制度和司法程序真正永恒的生命基础就在于它的公正性。公正观是司法价值观中的第一要素，这是不容置疑的。”效率是为了使公正尽快地实现、以最小的代价实现。由于诉讼活动是一种消耗大量人力、物力和财力的活动，那么在司法资源相对不足的情况下，对其消费效果提出经济合理性要求也就理所当然了。
3、刑事诉讼公正与效率的关系
公正与效率作为刑事诉讼两个基本价值目标，它们之间是一种相辅相成的关系。
首先，公正是诉讼活动中永恒的主题，效率则居于辅助地位。诉讼程序公正的最终目标是正确处理每一起案件，力图实现百分之百的实体正义，因此它在本质上并不要求特定的诉讼期限限制。但国家出于有效控制犯罪、节约司法资源的考虑，强制性地规定了诉讼期限。公正在价值目标中应当处于核心地位，没有了公正，秩序是暴政的秩序，是无法长久维持的；缺乏公正的自由是一种无政府主义，这种自由必将最终导致自身的毁灭；缺少公正的效率只能是一种应急措施，无法得到公众的广泛认同。效率与公正具有互相促进、互相补充的关系。在刑事诉讼中，适当地提倡诉讼效率是有益于诉讼公正的实现的，但效率毕竟是一种工具性价值，不易被过分抬高，更不能以牺牲诉讼公正为代价去获取效率价值。因此，对于诉讼活动来说，公正是处于主导地位的，而效率则是国家对诉讼活动的外部要求。基于这一思想，效率对诉讼活动的影响不能从根本上改变诉讼活动公正性的本质。当然，由于诉讼性质的不同，公正对于效率的让步也是不一样的，比如在刑事诉讼中，公正居于优先的地位；而在民事诉讼中公正对效率的让步最大。
其次，公正与效率间是存在冲突的。一方面，司法人员对绝对公正的追求，会导致司法资源耗费的大增，从而不符合诉讼效率的原则：另一方面，对效率的不适当追求，往往会使司法公正无法在诉讼活动中得以体现，从而导致冤狱丛生。因此，如何正确把握公正与效率间的结合点，是司法界要认真思考和对待的问题。
最后，在特定情况下，公正与效率可以共存。在现实生活中，案件的繁简不同，争议大小也不同。对于有些事实简单、争议不大的案件，适用普通程序无疑是对司法资源的一种浪费。因此，在保证司法公正的前提下，对此类案件可采用相对简单的诉讼程序，以提高司法效率。在司法实践中，法官应当遵守相应的案件审理期限。遇有特别情况不能在法定审限内结案的，应当按照法定程序办理延长审限的手续。不得未经批准超期审理，也不得无故超越审限。从严格意义上来说，法官在法定的诉讼期限内完成了审判任务，就是诉讼效率的体现。但从诉讼实践来说，案件是繁简不同的，而法定的诉讼期限是一致，法官应当尽可能的在法定期限内完成疑难案件的审判任务，而不能在相对简单的案件上浪费过多的时间。因此，一位法官不仅要具备能够“谦恭地听，睿智地答，审慎地想，公正地判”的美德，而且还应具有行动迅捷、遵守诉讼时效、力争高效的司法观念。法官只有迅速行动，才能及时、高效地完成各种司法职责，才能更大程度地实现司法公正。
正如一个效率低下的诉讼活动不可能是公正的一样，一个高效的诉讼活动必应包含公正的要求。两者最佳的结合才是我们最终要追求的目标。普通程序简易审就是在公正与效率之间寻求一种平衡。其公正性体现在：（1）适用该方式需得到被告人认可，是被告人对自己权利的行使与处分；（2）该方式体现的程序及时终结原则，使被告人免受因诉讼拖延导致的不公正的对待，可尽快进入服刑改造阶段；（3）该方式保证被告人享有恢复普通程序审理的动议权；（4）该方式带来的司法资源的合理配置，将使其他适用普通程序案件的审理，获得更多的司法资源，保证这些案件的被告人得到更为公正的处理。
四、普通程序简易审的现实基础
（一）普通程序简易审的必要性分析
1、实行普通程序简易审与科学合理配置司法资源的现实要求相适应。
在我国社会转型和变革时期，刑事案件日益增长的数量与有限的司法资源形成了矛盾，这个矛盾在经济较发达的地区尤其是大中城市更为突出。要解决这一问题，主要有两种办法可供选择，一是加大司法资源的投入，二是在现有司法资源总量保持不变的前提下，采取更为合理的配置方式，使其发挥更高效能。显然，由于资源的有限性以及目前资源分配体系的制约，第二种办法更具现实性和可行性。
宜春市人民政府关于印发《宜春市市级财政综合预算改革实施办法(试行)》的通知
江西省宜春市人民政府
宜春市人民政府关于印发《宜春市市级财政综合预算改革实施办法(试行)》的通知
宜府发〔2002〕32号
各县（市、区）人民政府，市直各单位：
《宜春市市级财政综合预算改革实施办法（试行）》已经市人民政府第11次常务会议讨论通过。现予印发，请遵照执行。
二OO二年十二月三十日
宜春市市级财政综合预算改革实施办法(试行)
第一章 总则
第一条 按照建立公共财政体制的要求，进一步规范市级财政预算内、外资金的管理，理顺财政资金分配关系，逐步解决各部门、各单位之间苦乐不均的问题，发挥财政性资金的整体效益，增强政府的调控能力，制定本办法。
第二条 本办法适用于市级所有有财政、财务收支活动的行政机关、事业单位和社会团体。
第三条 综合预算实行“预算内外统一编制，统一确定支出标准，先预算外后预算内”的编制原则, 实现预算内外综合平衡。
第四条 实行零基预算，取消基数加增长的编制方法，各项经费均按实际需要和财力可能统筹安排。
第二章 支出定额项目
第五条 市级行政事业单位开支的行政经费和事业经费统一归类为基本支出和项目支出两大类。基本支出是指行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务的支出。项目支出是指行政事业单位在基本支出之外，为完成其特定行政任务或事业发展目标所发生的支出。
第六条 基本支出实行定员定额管理办法。定员是指机构编制部门根据行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。定额是指财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。
第七条 基本支出定额项目的确定。根据基本支出的特点和国家对基本支出核算要求，将基本支出定额项目划分为人员支出和公用支出两个部分。
人员支出定额项目包括：基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员支出等9个项目。
公用支出定额项目包括：办公费、水电费、邮电费、交通费、差旅费、会议费、培训费、招待费、福利费、维修费、办公设备购置费、专用材料费和其他公用支出等13个项目。
第八条 项目支出定额项目的确定。项目支出分为：基本建设项目、大型购置及大型修缮项目、大型会议项目、专项资金项目和其他行政事业性项目。
基本建设项目是指经计划部门批准立项,纳入基本建设管理的项目。其预算管理按照国家基本建设投资与财务管理的规定执行。
大型购置及大型修缮项目是指未纳入基本建设管理的大型固定资产购置和修缮项目，纳入政府采购范围的，按照《政府采购法》的规定执行。
大型会议项目是指按照市级会议经费管理办法的规定召开的二类以上（含二类）会议。
专项资金项目是指科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区发展资金、城市建设维护资金、社会保障资金等项目。
其他行政事业性项目是指行政事业单位除以上项目以外，为开展某种专项业务活动或完成特定工作任务而需要开支的项目。
第三章 基本支出定额标准
第九条 基本支出定额标准，根据财力可能，结合部门的工作量、占有资源、参照前三年实际支出状况及部门分类，以人或实物为测算对象制定。基本支出定额标准分为人员支出定额标准和公用支出定额标准。
第十条 人员支出定额标准的确定。（1）基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、离退休费和其他人员支出，按照国家统一政策和人事部门批准的标准执行。（2）助学金、医疗费和住房补贴的定额标准，凡市政府有规定的，按市政府规定执行，市政府没有规定的，按国家或省有关规定执行。
第十一条 公用支出定额标准的确定。公用支出定额标准，采取分类分档办法确定。一类单位为行政单位，设六档；二类单位为事业单位，设三档。各类各档单位公用支出定额标准，由财政部门根据财力情况，提出意见报市政府审定。每年确定一次，随当年预算编制通知一并下达给各预算单位。
第四章 收入预算编制和执行
第十二条 收入预算包括税收收入预算和单位收入预算两部分。税收收入预算项目主要有：工商各税、契税、企业所得税、教育费附加等。单位收入预算项目主要有：上级补助收入、附属单位缴款、罚没收入、收费收入、政府性基金收入、其他收入和经营收入。国税、地税、契税征管部门和各预算单位应根据上年或前三年收入完成情况，结合本年度政策性增减变化因素，本着积极稳妥的原则编制当年收入预算，报送财政部门。
第十三条 各税收征管部门、预算单位及收费管理部门必须依照法律、法规的规定，及时足额征收各项收入，做到应收尽收，不得违反法律、法规，擅自减征、免征或者缓征应征的收入，不得截留、挤占、挪用和延压。各项预算收入的征收管理，仍按现行办法执行。
第十四条 各项预算外收入按照“收支两条线”规定进入收费管理部门预算外收入专户后，由收费管理部门于每周五及月末营业终了前全额转入财政部门预算外支出专户，除暂收款外，收费管理部门收入专户不留余额。预算外收入的上缴、下拨，均纳入支出预算管理。
第十五条 各税收征管部门、收费管理部门应在每月终了后3日内，向财政部门编报“预算收入月报表”。分项目编报税收收入、预算外收入执行情况，并提供相应的分析材料。
第五章 支出预算编制和执行
第十六条 支出预算分预算内支出和预算外支出两部分，依据本办法第三条的规定，除了国家规定的工资支出外，凡有预算外净收入的单位，均先由预算外净收入安排，不足部分再从预算内财力中予以安排。
第十七条 预算内支出预算的编制和执行。根据税收征管部门编制的税收收入预算，按照现行财政体制，测算出预算内可用财力，在可用财力范围内，编制预算内支出预算。基本支出预算的编制，实行统一的定员定项定额标准。其安排顺序为：先安排全额拨款的行政事业单位国家规定的工资支出、差额补助单位的工资补助，后安排全额拨款的行政单位预算外净收入安排不足的菜篮子补贴、生活费补贴、其他各项津补贴和公用支出以及全额拨款的事业单位预算外净收入安排不足的菜篮子补贴、其他各项津补贴（不含生活费补贴）和公用支出，再安排项目预算中预算外净收入安排不足部分。项目支出预算的编制，实行项目滚动管理，坚持科学论证、合理排序的原则。基本支出按月核拨，项目支出按进度拨付。
第十八条 预算外支出预算编制
1、各单位预算外收入预算数减去应上缴上级和应下拨下级的支出和必要的成本(工本)性支出后，确定各单位预算外净收入。
2、预算外净收入的安排顺序为：先安排人员支出，后安排公用支出，再安排项目支出。如果预算外净收入不足，则依次能安排一项支出就安排一项，并按照第十七条规定，不足部分由预算内安排，项目支出纳入统一安排，项目支出的规模增减幅度，控制在预算外收入比上年增减幅度之内。如果预算外净收入安排基本支出和项目支出后仍有余额，转列预留支出管理。
第十九条 预算外支出预算的执行
1、预算外支出预算资金的拨付，采取“收拨挂钩”的方式，即根据收入进度来确定支出拨付进度。如完成年度预算外收入预算计划，则当年安排的支出全部予以拨足；未完成者，按未完成收入预算计划的比例，相应抵减当年预算外支出预算拨款。
2、凡预算外收入预算超额完成的，原则上当年不进行预算调整，结转下年并纳入下年度预算外预算安排。
第六章 综合预算编制和执行程序
第二十条 综合预算的编制和执行，打破以往预算内、外“两张皮”以及按经费功能多头管理的现状，实行按部门和单位职能统一归口管理。即凡预算安排给部门和单位的经费，不论预算内外，不论资金性质，均由该部门或单位对口的财政业务科统一管理。预算单位的财政财务管理，也归并财政对口业务科。
第二十一条 综合预算编制程序。由财政部门向税收征管部门及各预算单位下达编制预算的通知，各税收征管部门和预算单位在规定的期限内，将本部门、本单位（有下属单位的，含下属单位，下同）预算草案上报财政部门，财政部门审核、汇总和综合平衡后，编制市级综合预算，报市委、市政府研究，再报请市人民代表大会审议批准。财政部门根据市人民代表大会批准的市级预算，向各预算单位下达部门或单位预算。
第二十二条 综合预算执行程序。单位预算下达后，基本支出由财政部门按月自动划拨，项目支出由各预算单位向财政部门出具拨款申请单，财政部门审核后，按进度办理拨款。
第二十三条 各预算单位必须按照财政部门统一印发的单位预算会计报表格式，每月向财政部门和收费管理部门报送会计报表。年终决算按照财政部门统一布置的编制办法执行。
第七章 附则
第二十四条 本办法由市财政局负责解释，并授权制定相应的管理办法。
第二十五条 本办法未尽事宜，由市财政局根据本办法规定的原则，结合具体情况，作出补充规定，报市政府备案。
第二十六条 本办法自编制2003年度综合预算起施行，以前规定凡与本办法不符的，以本办法为准。
