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山东省济南市人民政府办公厅


济南市人民政府办公厅关于印发济南市重点项目推进实施办法的通知

济政办发〔2012〕35号



各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
　　《济南市重点项目推进实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。



济南市人民政府办公厅
二O一二年九月二十二日



济南市重点项目推进实施办法


第一章　总　则

　　第一条　为加快推进重点项目建设，规范重点项目管理，有效发挥其对经济增长和社会发展的拉动作用，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称重点项目，是指符合国家产业政策和发展规划，能够有效带动区域经济和行业发展，促进产业结构优化升级，增强城市综合实力和发展后劲，对全市国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。具体包括：
　　（一）列入全市项目建设三年行动计划的项目；
　　（二）列入全市发展实体经济重点建设和城市建设管理重点建设的项目；
　　（三）列入国家和省重点建设的项目；
　　（四）市政府研究确定的其他重点项目。
　　第三条　重点项目分为重点建设项目和预备项目。
　　重点建设项目是指已经完成或基本完成有关审批程序等前期工作，已开工或具备开工条件的项目。预备项目是指正在开展前期工作，预计可以按计划开工的重点项目。

第二章　标准与申报

　　第四条　确定全市项目建设三年行动计划、发展实体经济重点建设和城市建设管理重点建设等项目，应当依照以下标准：
　　（一）制造业项目投资规模应当在1亿元以上，战略性新兴产业项目、高技术产业化以及产业关联度大、能带动产业结构调整升级项目，投资规模应当在5000万元以上，且项目投资强度较大、产出强度较高。原则上投资强度应当在4500万元/公顷以上，产出强度工业增加值应当在900万元/公顷以上（或土地税收应当在225万元/公顷以上）；
　　（二）农林水利、生态建设、环境保护项目，投资规模应当在1亿元以上；
　　（三）城市基础设施、基础产业和支柱产业项目，投资规模应当在2亿元以上；
　　（四）科技、文化、教育、卫生、体育、旅游等社会事业项目和金融、信息、文化创意、商务等现代服务业项目，投资规模应当在1亿元以上；
　　（五）重点外资项目，特别是现代服务业项目，可适当降低投资规模标准。
　　保障性住房建设等民生工程项目，由市住房保障主管部门根据上级有关要求专题申报，并按照规定程序审批。
　　第五条　市直各行业主管部门和各县（市）区（含济南高新区，下同）应当按照重点项目的标准要求，对拟列入的重点项目进行初选，并于每年10月中旬向市发改委（市重点项目计划工作组，下同）提出列入下一年度重点项目的书面申请。
　　第六条　市发改委负责组织审核各单位提交的申报材料，经综合论证，提出全市年度重点项目初选计划（包括重点建设项目和预备项目），征求有关部门、单位意见进一步调整完善后，报市政府批准，并向社会公布。
　　第七条　市年度重点项目计划下达后，根据经济社会发展需要和项目推进情况，如需终止（暂停）或新增项目，应当按照上述程序调整。

第三章　实施与管理

　　第八条　市发改委负责全市重点项目汇总、筛选、调度分析和协调推进工作，依据本办法制定重点项目组织推进和综合管理措施，定期对相关手续报批、资金到位、形象进度等情况进行综合分析，提出项目推进与管理的意见和建议。
　　各县（市）区政府和市有关部门、单位作为重点项目责任单位，具体负责项目推进工作，定期调度分析项目进展情况，及时研究解决遇到困难和问题，认真落实督促推进措施，并向市发改委报送相关信息。
　　第九条　重点项目信息收集实行联络员制度。各县（市）区政府和市有关部门、单位应当明确信息管理工作责任人及信息联络员，具体负责重点项目信息收集报送和反馈工作。
　　重点项目信息实行月报送、季度分析制度。各县（市）区政府和市有关部门、单位的信息联络员应当在每月5日前，将上月重点项目进展情况表和动态分析材料报送市发改委。
　　第十条　重点项目实行年度绩效目标管理，由市发改委将年度重点项目计划分解落实到各目标责任单位，按照有关规定进行考核。

第四章　保障措施

　　第十一条　从重点项目中选择认定的重大项目，其审批实行绿色通道制度。
　　第十二条　优先保障重点项目建设用地计划。每年10月下旬，市发改委应当与市国土资源部门及时对接，做好下一年度重点项目用地计划安排和申报工作。市国土资源部门应当保障年度新增建设用地指标优先满足重点项目建设用地需要。
　　第十三条　建立重点项目跟踪服务制度。市交通运输、市政公用、供电、邮电、供水、供气及提供重点项目配套设施的有关单位，应当优先保障重点项目建设需要，及时提供技术指导和跟踪服务。
　　第十四条　对符合有关政策规定的重点项目，相关部门应当帮助项目单位优先争取国家、省财政专项资金及债券资金支持；对市政府确定给予资金扶持的重点项目，相关部门应当及时安排资金，保障重点项目顺利推进。将重点项目列入银企对接项目库，积极向金融机构推荐争取信贷资金。
　　第十五条　市有关部门应当积极优化重点项目建设环境，杜绝各类不符合规定的检查等活动。对违法违规干扰重点项目建设、影响建设进度的单位和个人，由有关部门依法依规严肃查处。

第五章　附　则

　　第十六条　本办法自印发之日起施行，有效期5年。



认定巨额财产来源不明罪的几点思考

徐蔚敏


现行刑法典为了进一步保障国家工作人员职务的廉洁性，惩治国家工作人员的职务犯罪行为，在贪污贿赂类犯罪中增设了巨额财产来源不明罪这个新罪名，即国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，如果本人不能说明其来源是合法的，则构成巨额财产来源不明罪。此罪的设立，对纯洁国家工作人员队伍起到了一定的积极作用，但司法实践中对于如何把握该罪的法律特征，对证明范围和证明责任的理解，家庭成员能否构成共同犯罪等问题存在分歧，笔者试就以上问题进行初步的探讨。
一、巨额财产来源不明罪的由来
1947年巴基斯坦《防止腐败法》中规定：“公务员或任何他的受瞻仰者拥有与公开收入不相称的财物，而本人不能满意解释的，构成刑事不定罪”。
我国1979年刑法中没有这种犯罪的规定，是因当时国家工作人员的工资由国家发给，没有其他来源，国家工作人员有巨额财产很容易被发现。而改革开放以后，国家工作人员获得收入的途径越来越多，有的是合法所得，有的则可能是非法所得，使原本极小的财产差别变得越来越大。由于非法手段隐蔽，很难查实其真正来源，因此，1988 年全国人民代表大会颁布的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中规定：“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其合法来源的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处没收财产的差额部分。” 1997年修订刑法又将其适当修改，纳入刑法第八章贪污贿赂犯罪之中，罪名为巨额财产来源不明。
二、巨额财产来源不明罪的客观特征
对于本罪的客观特征，理论界素有争议，主要表现在“持有型犯罪论”和“不作为犯罪论”之间的分歧。争执的焦点集中在对“本人不能说明来源合法”的行为性质的认定上。“持有型犯罪论”者认为：巨额财产来源不明罪是一种持有型犯罪，其客观方面的表现是行为人持有超过合法收入的巨额财产，其本质特征在于行为人持有来源不明的巨额财产的行为，而不是不能说明巨额财产来源合法的行为。“持有非法的巨额财产”是刑法惩罚的对象，“不能说明”是随附情节，是规定的工作程序而非实体上的犯罪构成要件。“不作为犯罪论”者则坚持认为：本罪是对行为人“拒不说明”财产来源的不作为行为的惩罚，针对“国家工作人员持有明显超过其合法收入的巨额财产”的不法状态的存在，法律授权司法机关可以“责令”作为具有财产申报义务的特殊主体“说明来源”，只要进行了说明，经查证属实，不管来源是否合法，均不构成该罪。相反，“拒不说明”就意味着是不履行法定义务的不作为。这里的“不能说明”正是构成本罪的实体要求，而非举证行为，因而本罪的举证责任并未倒置。
笔者赞同后一种观点，巨额财产来源不明罪不同于一般的刑事犯罪，它改变了我国刑事诉讼法一贯遵循的原则，在其犯罪构成上也与一般犯罪不同。主要表现在：不能说明犯罪行为的具体细节，其犯罪过程是推定的。该罪立法的本意是考虑到实践中贪污贿赂等犯罪有极强的隐蔽性和侦查手段的欠缺，使司法机关在有限的期限内无法收集到非法所得的确凿证据，为防止以非法手段获取财物的行为人由于证据不足而逃避法律的制裁。其惩治的核心行为正是国家工作人员不履行申报财产义务的行为。
三、巨额财产来源不明罪的证明责任和证明范围
由于刑法规定“国家工作人员的财产或支出明显超过合法收入，差额巨大，经责令说明来源，本人不能说明其来源合法的，差额部分以非法所得论。”，因此许多学者就此认为本罪的举证责任倒置或证明责任转移，导致了许多地方的司法机关认为，只要运用证据证明行为人占有财产或支出明显超过其合法收入，举证任务就已完成，剩下的主要责任则由被告人承担。如果被告人无法举出足够的证据证明自己的财产来源合法，就构成巨额财产来源不明罪。从而对办理贪污、受贿案件不积极，不主动，不深入，侦查适可而止，半途而废，最终放纵了犯罪。
笔者认为，该罪的设立的确减轻了公诉机关的证明责任，但并没有改变证明规则，即由公诉机关举证而不是举证责任倒置。我们理解“责令说明来源”，并不是要被告人举出足够的证据来证明来源的合法，而是要求被告人说明财产的真实来源，由司法机关去查证核实，并不要求被告人对“说明”的真实性负责。在我国刑诉法中，无论是公诉案件还是自诉案件的犯罪嫌疑人、被告人都不负举证责任，这一举证责任规则是不容违背的。让一个被司法机关控制下的行为人去承担举证责任既是不现实的，也是不合理的。正因为此，该条款中用“说明”一词，而不是“证明”。
本罪条款中的“不能说明”应包括两种情况：1、有条件说明而拒不说明。对此种情况，检察机关无须调查取证即可认定为“不能说明”。2、行为人明知真实来源而故意作虚假说明。比较常见的手法就是称该财产为已故父母的遗产或海外亲友赠送，对此，检察机关应调查其已故父母生前的经济状况，是否有可能留下遗产，是否有海外亲友，如果查实其父母生前贫困，不可能有巨额遗产或其根本没有海外亲友，即可确定其“说明”虚假，认定其“不能说明”。3、行为人说明了财产的来源，但其中部分经查属实，而另一部分既不能找到证据否定行为人的“说明”，又不能确证“说明”真实，这种情况不能作为“不能说明”处理，因为举证责任的主体是检察机关，他们必须提供“说明”不真实的确凿证据，证明行为人提出的财产来源是虚假的，否则，应视为“能够说明”。如张某“说明”其财产中有20万元是其朋友支付的借款利息，并提供了这些人的姓名，经核查，得到了其中5人的证实，但其他多名证人因外出做生意等暂时无法核实，因此现有证据材料不能排除张有获取此笔财产的可能，这种情形，我们不能认为是行为人未能说明财产来源，而只能认为其“已经说明”，作无罪处理。
四、家庭成员能否构成巨额财产来源不明罪的共犯
实践中，被责令说明财产来源的国家工作人员的家属可能是国家工作人员，也可能不是国家工作人员。对非国家工作人员的，一律不能构成巨额财产来源不明罪的共犯。理由是：巨额财产来源不明罪是职务犯罪，构成本罪的主体必须是国家工作人员且必须是从事公务之人，并且主观上明知财产来源不合法而故意占有和使用，案发后，又不履行“说明”义务，故意拒不说明财产的真实来源，或有意编造财产来源的合法途径。而非国家工作人员没有义务向司法机关说明巨额财产的来源途径，以及解释财产的合法性，因此，他们不能构成巨额财产来源不明罪的共犯。但应当指出的是，如果家庭成员明知财产来源非法，又与相关证人串供、藏匿、转移有关犯罪证据和巨额财产，情节严重的，可以构成包庇罪和窝赃罪，但仍不能以巨额财产来源不明罪共犯论处。因为他们实施上述行为的目的是为了掩盖国家工作人员的犯罪行为而不是为了掩盖巨额财产真实来源。
家庭成员是国家工作人员的，应责令其说明自己知道的家庭财产的来源，但是否构成巨额财产来源不明罪，不能一概而论，仍应区别情况，作出不同的处理。如宋某夫妇均为国家工作人员，丈夫宋某平时从不过问家庭事务，本人的收入均交由妻子保管使用，对妻子的收入也不关心。当司法机关发现其家庭财产和支出明显超过合法收入时，不仅宋某有义务说明其交给妻子保管的收入的来源，其妻也有义务向司法机关说明其本人的收入来源及家庭支出情况。妻子能够说明其本人收入来源合法，但不能说明丈夫交其保管的财产来源的，不能认定妻子有罪；反之，妻子不能说明自己收入来源的或拒不说明其应知的家庭收入来源的，应认为其构成巨额财产来源不明罪。
五、对巨额财产来源不明罪的立法建议
法律规定行为人必须说明巨额财产的来源，却没有规定行为人说明来源的时限，导致了司法实践中，有的行为人无限制地作出虚无缥缈、明知虚假却难以证实的解释，以拖延时间，企图蒙混过关。有的行为人在侦查阶段说明部分来源，在审查起诉阶段又说明部分来源，甚至到庭审阶段仍不断地说明来源，使司法机关耗费了大量得人力财力和时间，仍使案件的定性处于不确定状态，给案件的处理带来被动。因此，笔者建议有关部门严格国家工作人员财产申报制度，将我国刑法第九十三条规定的人员均纳入申报财产的范围，并细化申报内容。同时，出台相关的司法解释，规定经责令“说明来源”的行为人必须在一定的时限“说明”。否则，没有申报的财产一律视为非法所得，以巨额财产来源不明罪定罪科刑。



二00二年八月二十一日




[参考文献]
1、 赵秉志.《职务犯罪疑难问题及对策》
2、 周其华.刘生荣.《检察机关侦查职务犯罪》