论城管与摊贩矛盾的根源与对策
----城管VS小贩：政府与人民的经济战争
刘建昆
要研究城市管理，就不能不研究小贩。城管因为与社会底层的小商贩的对立和斗争，已经被极大的妖魔化，但是在这个喧嚣而浮躁的社会中，很少愿意有人思考其深层根源。
马克思主义的唯物史观的根本观点是：经济基础决定上层建筑。经济学对于社会科学的一个最大贡献就是，一切社会现象，几乎都可以在经济利益上找到真正的根源。经过初步思考，我认为，对于“城管VS小贩”现象，这些观点同样是完全站得住脚的。
一．“政府土地所有权”下的地租
土地所有者凭借对土地的所有权获取地租。这是马克思《资本论》关于土地资本的根本观点。马克思所研究的地租理论具有普遍意义，它揭示的是市场经济条件下地租的一般规律。对资本主义市场经济适用，对社会主义市场经济也适用。
马克思是把土地作为重要资本来研究的。社会主义的特点就是资本国有制，国家享有国有资本的所有权及其收益权。众所周知，当前中国城市的土地现状，乃是城市土地国家所有制，因此，社会主义国家作为土地所有权人，比土地私有的资本主义制度下的国家多了一个重大功能，就是获得土地增值收益和地租受益。
但是，由于缺乏合理的制度架构，政府，尤其是地方政府，直接代表国家成为土地的所有权人和收益者，而没有足够的中间环节，“国家土地所有权”变成了“地方政府土地所有权”。如此巨大和直接的利益和利润，足以把本应作为道德模范的政府，改造成唯利是图的资本家。“经营城市”理念就是在“地方政府土地所有权”模式下提出的；而这种理念的破产则证明，这种制度模式是不得民心的，是错误的和失败的。
政府代表国家行使国有土地的所有权，同样代表国家直接收取国有土地的地租。这样一来，本应超然于经济利益，为社会提供“公共服务”的政府，转而成为“理性经济人”，谋求地租利益的最大化。政府具有“双重人格”决定了，作为土地所有人和地租收取者的政府与想要不支付或者少支付地租的人民，无可避免地要发生一场无所不在的经济战争：城管VS小贩只是战场的一角；“战争”中行政权的滥用也就不可避免。
二、地租的表现形势以及政府的征收措施
由于考察是的城市国有土地，所以本文较少涉及农地。在现实中地租并不直接表现为土地租赁合同中的租金，其形式很少能一目了然，而是经常与政府的其他收入纠缠在一起。经过归纳，我将地租分成三种形态。
完全地租形态是“国有土地出让金”。此形态用地典型的是工业厂房用地和建筑开发等。值得指出的是，这种地租是计入生产经营成本，并最终附加消费者的。
半地租形态是公营地产的收益。有时候政府出于公益目的，拿出土地进行经营（日本行政法称之为“公营造物”），由于使用这些土地资本事实上是存在机会成本的，并且由于公产经营有一定收入，所以地租也或隐或现的摊入其他收入。这情形的例子有医院、学校、集贸市场用地和高速公路用地等。
无地租形态最后是纯公益的无偿用地。典型的如广场，绿化。政府为改善人民生活环境，主要靠财政投入，基本上没有收入，或者收入过于间接的用地可以归类于此。机会成本理论认为，这些用地仍然存在地租成本，只是权利人放弃了地租收入。
前面说过，政府在土地使用和地租收取方面具有“双重人格”，一方面，作为公益代表的政府，政府必须拿出一部分土地作为公用，修建例如公路、广场、绿化等公益公用设施，满足公众需求，另一方面，政府作为土地所有权人和收益人（地主），眼睁睁的看着大片土地变成公用而不能获得收益，不啻割肉之痛。政府的这种“双重身份”或者“双重人格”的冲突决定了政府的行为方式必将是矛盾的、畸形的。
小贩则是属于必须占用土地进行经营的小工商业者。为了尽量减少地租支出，他们也必然的采取一些措施，逃避地租成本，以便增加他们的纯收入。在这样的矛盾下那么我们需要探讨的是，作为地租的征收者，为了提高他的地租收入，政府将采取什么措施面对工商业者？
首先，在完全地租形态下，政府更容易控制地租价格和收取地租。“地主政府”的理想是，让所有的工商业经营者。都直接或者间接的使用完全地租形态的土地。土地和地租的资源有限性和垄断卖方市场，决定了需求越大，地租越高。同时为了获得最大收益，政府更愿意把土地开发成工业、商业用地。工业、商业用地较之农业用地和公益用地显然会使政府获得更多的级差地租。为了最大限度提高地租收入，还往往采用竞标或者拍卖的方式。
其次，为了防止半地租形态用地的低廉地租给完全地租用地的地租形成冲击，地主政府在公益用地时偷工减料。公益政府是愿意在公用设施上投入的，而地主政府则反之。例如按照公益政府的想法，如果工商业者不愿承担或者承担不起地租的情况下，为了贫苦百姓的生存和生活，政府有义务拿出一定的土地，以较少的地租负担，作为集贸市场。但是公益政府这样作，地主市政府不愿意的，二者经常出于斗争之中。可以观察到，凡是公益政府占上风的地方，公用设施都比较健全，人民和政府的摩擦就少；凡是地主政府占上风的地方，除非有其他利益驱动，政府在公益事业上偷工减料，人民与政府的摩擦就多。
第三，地主政府有强烈的经济动因将完全公益土地上的经营者赶入完全地租土地或者半地租土地。由于不愿意承担过高的地租成本，工商业者总是试图在公益用地上经营。面对这种做法，政府一方面增加了公益设施的维护成本，一方面减少了地租收入，所以无论是公益政府还是地主政府都不愿意让经营者在无地租土地上经营。因此，政府通过立法，要求经营者不店外经营，不占道经营等等，并且设立专门的处罚机构（最早是工商局，后来是城管）来执行驱赶任务。这就是城管VS小贩战争的经济根源。
三、标本兼治打造法治政府
目前，地方政府在房地产价格问题上和中央政府大唱反调，已经昭示这样的一个事实：地方政府在土地上有了独立于国家的经济利益，足以导致政令不畅，地方官员违规违法，后果十分严重。而这一切的总根源就在于国土地（资本）的所有权和收益权被地方政府控制。城管VS小贩之间的矛盾和斗争，只不过是这一问题另一个角度的结果。
治本之策，是真正切断地方政府附着于国有土地的利益，让土地资本及其收益真正国有化。土地国家所有权制度，相对于土地私有制是比较先进的所有制形式，但是，在现有经济基础下，必须有足够科学的制度，来保证上层建筑不对经济基础起到反作用。建国以来，我国仅仅是从政治意义的角度考虑国家的土地所有权制度，而具体的制度设计则付诸阙如。经过若干年的探索，我们的国有资产，在产权、经营、收益等运作上已经形成了一套相对比较成熟的制度，国有土地将来有没有可能借鉴这套制度来运作？我们认为这也许是执政者必须应该考虑的问题。
治标之策，就是要注重城市土地利用规划科学性，加强其民意色彩。以与小贩们密切相关的集贸市场问题为例，政府不能在城市规划和设计的时候脱离经济现状。现有的经济发展水平决定了，在很长一段时间里，集贸市场或者类于集贸市场这样只能支付廉价地租的经营方式将长期存在于我们的城市。这就需要政府在进行城市规划建设的时候，必须将集贸市场建设纳入总体规划，方便群众生活，尊重人民风俗。对于马路市场等占用了公益用地的经营，要适度容忍，只要没有造成重大安全隐患，没有对公共设施造成根本性的损害，政府都可以通过加大公益投入的方式给予人民一定的方便。
还要限制行政权的恣睢。长期以来，行政权过于强大，甚至立法权都要围绕行政权的运行；行政执法人员素质低下，法律意识欠缺；行政中不能做到唯法是从，而是唯从领导意志是从；对人民群众不是耐心细致的工作，而是简单粗暴。诸多原因造成当前党群关心恶化，人民政府和人民之间摩擦频繁。城管VS小贩正是反面的典型。依法行政不仅仅是一句口号，而是“执政为民”的迫切需求。
“权为民所用，利为民所谋”。这句话说得何其好啊！要能从制度上保证目标的实现，在行动上把为民政策落到实处，我们还有很长很长的路要走。
四川省能源使用管理暂行办法
四川省人民政府
四川省能源使用管理暂行办法
四川省人民政府
为了加强我省的能源使用管理，按照“开发和节约并重，近期把节能放在优先地位；大力开展以节能为中心的技术改造和结构改革”地方针，合理、节约、综合、多次使用能源，降低能源消耗，提高利用效率，促进国民经济发展，加快社会主义现代化建设，特制订本暂行办法
。
第一章 能源的统一分配和计划管理
第一条 煤炭、天然气、电力、石油及其成品油等各种能源，是国家重要统配物资，必须严格实行统一分配和计划管理。
第二条 煤炭：省主管供应部门，根据省计委下达的年度分配指标和用户生产计划，按定额核定供应量，发给煤炭供应证，凭证供应。各企业对所属分厂、车间、工段、班组，城市民用燃料，也实行凭证定量供应制度。
第三条 天然气：省计委、经委、石油局是天然气的统配管理部门。中长期规划和年度计划工作由省计委负责，年度内的分配使用和组织节约工作由省经委会同石油局负责。
天然气实行省、地（市）两级管理。川化、泸天化、长城钢厂、第二重机厂、成都无缝钢管厂、云天化、赤天化、川维厂等八个重点用户，由省计委、经委直接安排；其余用气分到地、市，由地、市计委、经委统一安排，包干使用，三年不变，三年内如果天然气年度计划在一九七九年
实际用气量的基础上增加或减少，除适当考虑省安排的新项目外，或按比例增减。
各地、市计委、经委和主管部门要加强用气管理，负责搞好“一查三定”（查用气情况，定用气设备、定用气量、定产品单耗）和节气工作，按照省计委下达的年度用气计划，半年给各用气单位下达一次用气指标，报省计委、经委和石油局，统一平衡后下达分配计划，由石油局负责组
织供气。
各地、市和企业自己投资进行挖革改节约的天然气，由各地、市和企业调剂用于生产；由国家投资的重大项目节约的天然气，由省统一安排使用。
第四条 电力：各级计委、经委、电力部门是电的统配部门，各级“三电”办公室是具体办事机构。按国家计划分季逐级下达供电指标，分到各用电单位，由电力部门负责供电，所有供、用电部门都要严格执行计划，不得少供或超用。超计划用电实行“谁超限谁，超用扣还”的办法，
对拒不执行的单位，供电部门应先警告、后拉闸限电，一切经济后果由超用单位承担。但对未超计划用电，供电部门无故拉闸限电，造成损失的，要追究经济和法律责任。
供气、供电部门，经同级经委批准，可以对气单耗、电单耗高于定额和安全条件不具备的企业限制用气、用电；对滞销、积压产品减少以至停止供气、供电。择优供应那些质量好、消耗低的畅销产品。
第五条 石油：主管供应部门，要严格按照上级下达的年度、季度分配指标，发给购油证，按计划证定量供应。润滑油实行核定定额、交旧供新制度，按季下达废油回收计划，交旧供新，补充消耗。
第六条 天然气、电力的供应，实行严格控制指标，灵活调度。根据工农业生产和供、用电气设备运转或计划检修情况，天然气、电力的统配部门，可以实行临时调整供、用电气计划，供用电、气部门要严格执行。
第七条 要严格控制新增加和扩大使用能源的审批制度。新增用煤户或扩大用煤范围需要增加用煤量的，按企业隶属关系，由主管部门报经同级计委商同经委审批。但需增用省属以上煤矿的煤炭，年用范围在五千吨以上的企业，则应报省计委商同省经委综合平衡后审批，列入国家计划?
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开办小煤窑，要按国务院和省有有关规定，报请煤炭管理部门审批，对乱挖乱采、毁坏浪费煤炭资源的，要追究责任。
新增用电户（包括趸售用户和其他一切用户）增加用电指标，由电力统配部门批准；其它供、用电业务，由电力部门按《供用电规则》办理。
新增用气户或扩大用气范围需要增加用气量的，按企业隶属关系，由主管部门和地区计委、经委报省计委、经委按照国家计划，结合供需情况进行审批、经平衡调理同意开户后，由石油部门和用户签订供气合同。
新增烧油户，今后未经国家计委批准，任何地区、部门和单位不能新增烧油设备或新开烧油户。对引进项目中需要烧油、烧气的，必须先征得省计委、经委同意，方可报国家进出口管理委员会审批。新增汽、柴油车要严加控制，凡未经省人民政府规定的有权批准机关审查同意而新增的
车辆，石油部门不供应油料，车辆监理部门不发给牌照。
设计部门不得接受未经批准的烧气、烧油的设计任务，机械、物资部门和生产企业不得接受本省未经批准的烧气、烧油设备订货，违反者要追究责任。
第八条 实行经济合同制。燃料供应部门，负责监督产、运、需三方，认真履行订货合同。生产部门要按质、按量、按时提出运输计划，发运燃料；铁路、港口要按照合同配备车、船；使用部门要及时接卸燃料。发生亏吨时，要查清原因，由亏吨单位赔偿。
电力、天然气供应部门，除遇严重自然灾害等主观上不能抗拒的特殊情况外，没有履行合同，给用户造成经济损失的，要按合同规定承担责任。
在执行合同中发生的经济纠纷，由同级经委仲裁或经济法庭裁决。
第二章 合理、节约使用能源的规定
第九条 根据我省能源实际情况，解决我省能源紧张问题，必须实行水电和煤炭并重，当前应以煤炭为主，多种能源相结合的方针；同时，在能源使用上，要贯彻择优供应的原则，挖掘节能潜力，提高能源利用效率。
第十条 燃料以煤炭为主。要充分利用和合理使用煤炭资源，能用劣质煤的不用好煤，能用无烟煤的不用烟煤，能用煤炭的不用焦炭，要控制焦煤，低硫煤的使用。
第十一条 天然气主要作为化肥、化纤等化工原料用气和特殊工艺用气，不再作一般燃料用气。现在使用的一般燃料用气，要改烧煤炭和节约用气，主要措施有：1．烧气锅炉改烧煤炭；2．发展真空制盐，逐步停止平锅制盐用气；3．减少炭黑的用气量；4．坚决停止水泥、砖瓦、
石灰等使用天然气；5．不准再开生活用气，已开用户，要装表计量收费，并逐步改用煤气、混合气和液化气；6．取缔私开乱接的天然气用户，严禁用天然气烤火、取暖，违反者要严加处理。
第十二条 合理用电。及时调整“大马拉小车”的设备；充分利用水电，耗电量大、生产任务不足的电弧炉、电阻炉、电石炉、电解槽等设备，应安排在丰水季节生产；推广行之有效的节电新技术，大力节电，凡可以采用其它方式加热的就不用电加热。由于特殊工艺需要，必须用电热
设备加热的，应事先取得供电部门同意。私自使用者，停止供电并处以罚款。
第十三条 各种牌号的汽油、煤油、柴油、润滑油，都要物尽其用，不准以优代劣，降挡使用。压缩工业烧油，已批准的工业烧油户，除特殊工艺需要者外，要改烧煤炭。严格控制柴油发电机用油，除野外无电源地区从事勘探、施工、农垦、牧区打井等生产作业，以及医院、广播、邮
电、科研等必须备用的保安电源机组外，其他不得使用柴油发电。
进一步推广行之有效的先进节油措施。老旧的、多余的和油耗超过当地交通运输部门定额百分之二十的汽车，经过当地主管部门审定后应予封存，并由车辆监理部门收回牌照和行车执照，石油供应部门停止供油。
第十四条 大力发展沼气，努力提高产气率和利用效率，解决农村民用燃料，有条件的地区，可补充部分城市民用和工业用气。对采用沼气或沼气、柴油混烧的动力机构，应尽力保证机油的需要量。
第十五条 提高能源的热效率。在“六五”期间能源利用效率要在现有基础上提高百分之五至七。各主管部门和企业，要根据工业锅炉、加热炉、热处理炉、各种窑炉的不同情况，有计划地进行技术改造，并制订或修订技术操作标准，采取有力措施，提高设备的热效率。
第十六条 发展集中供热和热电结合。为了提高热能利用率，减少环境污染，在大中城市要结合烧气锅炉改烧煤，改造低效锅炉、改造电厂，利用工余热，发展集中供热和热电结合。将小锅炉群分散供热，改为小联片供热或区域供热；根据供热负荷，建立区域性公用或自备热电站；根
据条件的可能，改造电厂，将中低压机组，逐步改造成为高温高压前置式机组，节约一次能源。
在“六五”期间，除对现有企业的热力供应系统进行改造外，新建、扩建企业的热力供应，应全面考虑，统一规划，集中供热，热电结合，合理使用热能。集中供热的规划，由省计委、经委、建委、电力、城建部门共同负责，凡是电厂供热的，以电力部门为主，城市供热的，以城建部
门为主，分工合作，共同搞好这项工作。
第十七条 大力利用余热资源。目前，我省余热资源利用率很低，仅占百分之十五。各工矿企业都要根据余热资源情况和生产工艺需要，积极利用余热，节约一次能源的消耗，还有多余的热能，应积极承担所在地区工业及民用公共设施用热。有条件的单位利用余热发电，要根据本单位
的汽量，选择合适的发电机组，以汽定电，不准再增加一次能源的消耗量。
第十八条 搞好设备保温，防止跑、冒、滴、漏。所有企业的热工设备、热力管线，都要搞好保温。一般管线的表面温度不得超过气温摄氏十度；工业炉窑等设备的绝热建筑标准和表面温度，由各主管部门根据不同情况做出具体规定；设备、管线要加强维修管理，各种接着的泄漏率，
要控制在千分之二以内。
第十九条 大力利用低热值燃料。凡有条件的企业，都要在经济合理的前提下，就地就近利用劣质煤、煤矸石等低热值燃料。煤矿和煤矿所在城市，现有的动力锅炉和公用设施，要逐步做到改烧或掺烧煤矸石，少烧或不烧好煤；今后新建煤区设计的动力锅炉，应采取沸腾炉，烧煤矸石
。要利用炉灰渣制造砖、瓦、涵管等产品，搞好综合利用。
第二十条 工业取暖调温的规定。除对室温有特殊要求的工厂车间、科研单位等按照规定执行外，一般取暖室温应保持在摄低二十度左右；有冷气设施的工业建筑，在室温不超过摄氏二十六度时，不得开调温设备。
第二十一条 节约民用燃料和电力。1．所有部队、机关、学校、企事业单位的生活用能，都要与生产用能分开，并取消职工宿舍电、水、气的包干收费制，要求在一九八一年一季度内改为装表计量收费，一时分户装表有困难的，可先装总表，分摊收费，否则，所发生的差额补贴，财
务部门不予报销。2．大力推广革新炉、省煤灶、燃用成型煤，推广蜂窝煤，少烧或不烧原煤，积极利用低热值燃料，大力推广直接掺烧劣质煤，有条件的要积极加工利用炉渣和煤矸石。3．除天然气开采、输送、气体净化和石油加工过程中必须使用部分天然气以外，所有工业、民用锅炉
用气，都要作出规划，抓紧改造为烧煤炭。
第三章 对能源生产和机械制造部门的要求
第二十二条 各能源生产部门都要努力完成和超额完成国家计划，在提高能源质量的厉行节约能源方面要做出更大成绩，降低自用量和损耗，在“六五”期间实现以下目标：煤炭工业，省属以上煤矿的自用煤要降到百分之三以下。天然气工业，石油系统的自用气总的要求在一九七九年
占总气量百分之十点七的基础上降到百分之八以下；炭黑生产用气单耗下降百分之五，并努力降低管道输损和脱硫损耗。电力工业，重点火电厂自用电和线损率均要降到百分之八以下：每度电标煤耗下降到四百克以下。设备完好率达到百分九十五以上。小火电厂，也应努力降低厂用电、线
损和煤耗，提高设备完好率。
提高能源质量。1．提高商品煤的质量，省属以上煤矿，商品煤的含矸率和灰分降到设计规定以下；洗精煤灰分降到百分之十一以下。其他各项指标，不得低于产品目录的规定。2．提高天然气的质量，努力降低含硫量，并做到安全、稳定供气。3．电厂发电，要做到安全、稳定、多
发、满发，要保证电能质量。
第二十三条 设计、制造耗能低、效率高的热工设备的动力机具。1．对已批量生产的热工设备和动力机具的燃料、动力消耗情况，要进行一次审查。重点是各种加热炉、动力锅炉、汽车、水泵、风机、压缩机、电机等。凡是生产的产品达不到燃料、动力消耗技术标准或设计指标的，
要限期达到；逾期仍达不到的要停产整顿或停止生产。2．现生产耗能很高的热工设备和动力机具的企业，要制订改型规划，改产耗能低、效率高先进热工设备和动力机具，加快产品革新换代。
第二十四条 认真解决计量手段。对节能的必需的计量仪器、仪表，要纳入国家生产计划，首先解决重点企业特别是实行综合能耗考核的企业需要。生产、供应、计量主管部门和生产企业要积极组织计量、秤量仪器、仪表和民用“三表”的生产、供应和技术服务工作。
第四章 建立能源使用的考核和奖励制度
第二十五条 能源供应部门，要加强能源科学管理，提高管理水平和服务质量，更好地为生产服务，为用户服务。要开展用能监察工作，督促、检查用能单位计划用能、合理用能和安全用能，帮助用能单位解决技术上的问题。
第二十六条 对国家考核的主要产品能耗，要在目前燃料、电力等单项消耗定额考核的同时，实行综合能耗考核，把企业消耗的煤炭、焦灰、重油、天然气、煤气、电力、蒸汽等能源，按统计部门规定的计算标准，统一折算为标准煤，用以考核企业单位产品能源消耗量。由于同类企业
工艺流程不同，各主管部门要相应制订同类企业可比能耗折算办法，据以进行考核。
第二十七条 按照财政部、国家劳动总局、国家物资总局《关于国营工业交通企业试行特定燃料、原材料节约奖励办法的通知》规定，我省凡是通过整顿、制定先进定额、生产正常、管理制度健全的企业，按企业隶属关系经省、地主管局批准，可以度行节约能源单项奖，其奖金率除按
通知规定执行外，天然气的奖金率为节约价值的百分之五至八，最多不得超过百分之十五。
第二十八条 对能源管理不善，造成浪费，长期达不到定额的，要进行整顿，限制达到，到期仍达不到的，要减供或停供能源，并停发超产奖。
第五章 加强能源的科学研究工作
第二十九条 要积极进行本省能源开发、节约使用的长期规划和科研工作。近期节能新技术的研究重点是：1．研究降低能耗新技术、新工艺、新设备。首先是从耗能大的重点行业、重点产品入手，研究分析现有生产工艺、热工设备，针对存在问题，提出改进方案，逐步进行改造，提
高热效率；2．研究余热利用的新工艺、新技术，针对各项工业余热的不同温度，充分考虑技术经济的合理，做好余热发电余热综合利用等方面的研究；3．研究高效率、低污染的燃烧技术，加强以节煤、节气为重点的燃烧技术和热能合理利用的研究；4．研究煤炭的综合利用和城市煤气
等技术。
第三十条 搞好常规能源和新能源的研究：1．煤的利用和转化方面，重点是开展提高火电站的参数和热效率、煤的气化和液化的研究；2．加强对小水电、沼气、地热、核能、太阳能、风能的研究。
第六章 建立健全能源管理机构
第三十一条 省人民政府成立能源领导小组，由主管计划工作的副省长兼任组长，计委、经委、建委、商业厅、社队企业局、煤炭局、电力局、石油局、沼办等有关单位领导干部组成，负责研究、确定能源开发、使用、节约管理以及土地征用等工作的重大方针政策，协调各方面的关系
。省计委能源处和省经委燃料动力处作为领导小组办事机构，负责处理日常工作。征用土地问趟）按照有关规定选举产生和招聘的企事业单位的负责人员，不办任命手续，但要报请主管部门备案。
第二条 任免程序
（一）人民政府提请本级人大常委会决定任免工作人员，须以省长、市长、州长、县（市、区）长的名义提请本级人大常委会审议通过后，再由人民政府根据本级人大常委会的任免决定，向有关地区和部门下达通知，同时报上一级人民政府备案。市、州人民政府报省人民政府备案名单
径送省人事局一式三份。
（二）市、州、县（市、区）人民政府、省人民政府工作部门和地区行政公署任免工作人员，须经政府常务会议或省人民政府各委、厅（局）务会议或行署行政会议通过后，分别以市、州、县（市、区）人民政府、省人民政府工作部门、地区行政公署的名义下达任免通知。
省人民政府委托各工作部门任命的工作人员，须报请人民政府备案，备案名单径送省人事局一式三份。
（三）人民政府换届后，新的组成人员除选举产生的外，须提请本级本届人大常委会决定任命。上一届政府组成人员的职务
1980年12月11日
