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强化行政诉讼协调机制，做到案结事了

于树军

行政审判工作是人民法院通过审理行政案件对行政机关行使职权活动进行监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政管理程序的一项工作。这项工作开展的好坏，直接影响到国家、政府与群众的关系。随着政府社会管理职能和公共服务职能不断加强，公共权力与公民法人和其他组织权利的协调与平衡正成为社会普遍关注的问题。我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越不适目前的行政诉讼的发展需要，行政争议处理不好，极易引发更大的矛盾，甚至造成上访，特别是在上诉审法院进行协调解决，存在着更大的困难。2006年最高法院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，这说明最高法院也充分肯定了用协调的方式处理行政诉讼案件。
2007年上半年，我们在审判实践中，对通过协调解决行政诉讼案件进行了有益的探索与尝试，今年上半年共审结二审行政诉讼案件20件，其中协调处理上诉人撤诉的有7件，占到行政诉讼案件数的35%。可见在司法实践中通过法院协调解决行政纠纷具有很大的空间，且通过协调解决的纠纷能彻底平息纠纷，真正做到案结事了。笔者现就协调方式解决行政案件的可行性和必要性，协调的类型以及我们的具体做法作些探讨。
一、对行政案件进行协调的可行性和必要性
1、虽然《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，不适用调解，但在理论上行政诉讼协调制度也不乏有其依据。第一、行政合同诉讼和行政赔偿诉讼案件，允许适用调解对当事人的纠纷进行协调是法律规定的；第二、行政机关在行政裁量权限范围内，适当减轻处罚或让步并不损害国家利益、公共利益或者违背法律；第三、行政诉讼的目的是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争效果，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。
2、单纯的行政判决难以达到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中上诉和上访率高，与行政诉讼案件不适用调解协调有直接关系。无论是撤销判决还是维持判决，均可能导致不利的后果。撤销行政机关具体行政行为的判决，可能导致有利害关系的第三人不服甚至上访申诉，行政机关出于行政管理的需要，可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，增加诉讼成本，浪费司法资源。维持的判决，原告上诉的比率非常高，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，因此达不到彻底平息纠纷的目的。
3、从审判实践看，在行政诉讼中进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要，能充分体现定纷止争和案结事了；二是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；三是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要，也符合法院“公正与效率”这个主题。
二、行政诉讼协调的种类
行政诉讼的协调机制的确立，有利于对当事人诉权的保护，有利于保护公民、法人和其他组织的合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和平衡，也不是无边无际的随意协调。行政诉讼必竟不同于民事诉讼和刑事附带民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，可以协调方式协调行政案件，但并不是所有的行政案件都能适用协调，也不是所有的问题都能协调。笔者认为能用协调处理的行政案件主要包括下列案件。
1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动相关的民事纠纷进行审查并作裁决的行政行为。在行政诉讼中，当事人对行政机关作出的行政裁决不服而提起行政诉讼，其实质也在主张民事权利，会始终围绕着自己民事权利义务来衡量行政裁决的合法性。而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因行政裁决而提起行政诉讼是有两个法律关系。一是民事纠纷双方当事人之间产生的民事法律关系；二是民事双方当事人与作为裁决者的行政机关产生的行政法律关系。法院在审理这类案件时，简单地运用判决的方式均很难达到行政诉讼预定的效果，判决维持对于显示公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，可能引起诉累，而通过协调的方式，使双方当事人就民事纠纷达成合意，当事人的行政诉讼目的也就达到。
2、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿案件适用调解得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应从以下两个方面考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，受国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是减少受害人要求赔偿的数额，而高于严格按照法律规定进行赔偿的数额，因现行国家赔偿的标准很低，但这种结果更能体现案结事了。行政赔偿的产生是以行政机关行政行为违法为前提，违法就应当依法承担责任。协调解决行政赔偿案件能有利监督行政机关依法行政，充分保护行政相对人的合法权益。
3、行政机关不履行法定职责的案件。每个行政机关都有其法定职责，作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的,判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于需要从行政机关履行法定职责获得救济的行政相对人来说有时意义不大，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，对社会、对当事人都感到皆大欢喜。
4、行政合同案件。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重大修改，明确将行政合同纳入行政诉讼范围。尽管目前通过行政诉讼途径解决行政争议的行政案件较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼必将大幅度增强，通过协调来解决双方的争议，更能有效地解决纠纷，定纷止争。
三、对协调解决行政争议的探索和做法
1、严格遵循行政诉讼协调的基本原则，积极促成行政案件协调解决。
对于行政诉讼案件，我们首先是立足于协调，尽可能地争取和解，协调结案。但这种协调绝不能在无原则的基础上进行。审判人员要对案件的基本事实查明，对于行政行为确属违法的，要明确指出，并督促行政机关及时纠正；对于行政行为合法的，要尽量做行政相对人的工作，建议他们撤回起诉，积极配合行政机关履行自己的法定义务。我们审理杨文学不服运输管理处扣押车辆一案，杨文学确系没有到运管部门办理营运手续，进行非法载客，被运输管理处扣押了运输车辆并进行了罚款，杨文学不服诉至法院。在案件审理过程中，审判人员了解到杨文学非法营运违法在先，但运管部门在查处的过程中，执法人员取证存在问题，且行政处罚程序有不当之处。如撤销行政处罚，运管部门回重新作出处罚，可能引起再次诉讼。在庭审结束后，审判人员找到被处罚人，向其宣讲有关道路运输管理方面的法律法规，当事人也认识到没有依法办理营运手续是违法的，同时也对运管部门行政执法提出意见。我们又找到运管部门的有关人员，指出在行政执法中存在的问题，提出是否可以在其处罚裁量幅度范围内予以减轻处罚，后双方达成了协调意见，在不损害国家利益、公共利益及他人合法权益的前提下，合议庭准许上诉人自愿撤回上诉，但在下达裁定的同时，向运管部门下发了司法建议，指出其在行政执法中存在的问题。本案的顺利协调解决在于确立了协调工作的基本原则，协调机制只有在坚持基本原则的情况下才能得以实现。
2、根据案件的性质，因地制宜，适当地引入协调机制。
在审理过程中我们根据案件性质，适时采用协调处理这一有效方式，积极化解官民矛盾。近年来，行政拆迁案件大量增加，这类案件矛盾大，涉及人员多，处理不好容易引起集体上访申诉，针对这种情况我们制定措施，加大协调力度。我院今年受理王学敏等诉北安市建设局房屋拆迁行政裁决8件上诉一案，原审判决维持了北安市建设局房屋拆迁裁决书，王学敏等不服提起上诉。上诉理由要求一米顶一米产权调换，认为营业用房评估价格低，拆迁人认为评估价格已经很高，矛盾极其激化。在这种情况下，审判人员从大局和稳定出发，考虑到被动迁人是弱势群体，为了最大限度保护被动迁人的利益，由副院长亲自带队，查看了动迁现场，分别和拆迁人、被拆迁人接触，向他们讲解有关动迁方面的法律法规和政策，做双方的思想工作。使当事人对法院的工作给予理解和配合，化解双方的对立和抵触情绪。后将拆迁人、被拆迁人及裁决机关找到一起，在宣传相关法律的基础上，使三方当事人面对面的进行沟通，开诚布公地发表各自的观点和意见。各方当事人都发自内心地谈出了自己的观点，同时也在这起行政争议案件中发现了自身的不足。最后在法院的主持下，拆迁人与被拆迁人达成了补偿协议，一起可能引起集体涉诉访案件就这样化干戈为玉帛，当事人的具体事情得到了圆满解决，收到了良好的社会效果。今年上半年审结的动迁案件协调解决的达到90%，作到了案结事了，使案件处理的负面影响降低到最低程度，促进了行政机关与行政相对人之间的和谐。
3、防患于未然，案件开庭审理前积极引入协调机制。
法官时刻要保持居中地位，化解矛盾，减少现实纷争，预防即发诉讼，以服务社会，促进和谐，在审判法律效果与社会效果的有机统一方面开辟新途径，积累新经验。我们充分发挥合议庭职能作用，在案件开庭前，每个合议庭组成人员仔细审阅卷宗，发现有协调解决可能的，经过合议庭共同研究协调解决方案和途径进行协调解决。行政审判作为保护公民、法人合法权益，支持和监督行政机关依法行政的重要手段，必须正常开展工作，慎重办案，既不能为单纯追求办案数量而乱立案，也不能怕惹麻烦而不立案，有些案件在立案过程中就协调解决了，使矛盾纠纷化解在萌芽状态。做到既保护行政相对人合法权益，又维护政府的形象，从而促进社会的法治稳定。
我们深刻的认识到，采用协调形式审结行政案件，有利于更好地维护行政相对方的合法权益；有利于行政主体和行政相对方之间矛盾的化解；有利于减少群众上访事件，维护社会稳定；同时，也有利于更好地处理行政权与司法权之间的关系。我们将不断完善协调的新机制，总结经验与教训，使这项工作尽量地规范化，切实为构建和谐法院，作出我们积极的贡献。


国家工商行政管理总局


国家工商行政管理总局关于部署落实整顿和规范市场经济秩序工作有关问题的通知
国家工商行政管理总局
工商明电(2001)10号




各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
全国整顿和规范市场经济秩序工作会议结束后，国家工商行政管理总局党组及时召开党组会议，就工商行政管理系统整顿和规范市场经济秩序工作进行了认真的研究，并结合本部门实际，确定了整顿重点，制定了具体工作方案。为了更好地指导和推动全系统整顿和规范市场经济秩序工作，现就有关问题通知如下：
一、迅速行动，狠抓落实，确保各项工作到位
各级工商行政管理机关要认真学习、深刻领会、全面贯彻江泽民总书记、朱■基总理、李岚清副总理等中央领导同志的重要讲话精神，按照全国整顿和规范市场经济秩序工作会议的要求，统一思想，提高认识，把整顿和规范市场经济秩序工作作为今年各项工作的重中之重，进一步增强责任感和紧迫感，下大力气解决当前市场经济秩序中存在的突出问题，全面落实各项整顿措施，以高昂的斗志全力投入到整顿和规范市场经济秩序工作中去，务求初战必胜。
（一）各地要加强对整顿工作的组织领导，成立领导机构，进一步落实领导责任制和目标责任制，明确分工，责任到人，从严要求，一级抓一级，层层抓落实，确保组织领导到位。
（二）要按照全国整顿和规范市场经济秩序工作会议和国家工商行政管理总局确定的整顿重点，结合实际，找准、抓住当地市场经济秩序中存在的突出问题，进一步突出整顿的重点内容和今年要抓好的重点工作，增强整顿工作的针对性和实效性。
（三）要制定切实可行的工作方案，坚持时间进度服从整顿效果和标本兼治的原则，统筹规划时间进度、整顿工作的措施、查处工作的组织、检查验收标准等各项工作，确保整顿工作取得阶段性成效并能够保持长期效果。
（四）要加强内外配合协作，强化内部沟通协调，积极争取有关部门的支持配合，调动各方面的积极性，形成整顿工作的执法合力。
二、从严治政，整顿作风，严格规范执法行为
近日，中央电视台披露了河北省徐水县工商行政管理人员执法违法的问题，再次给全系统敲响了警钟。对此，各级工商行政管理机关应引起高度重视，要以这次整顿和规范市场经济秩序为契机，正人先正己，严格规范执法行为，切实抓好队伍作风的整顿。
（一）各级工商行政管理机关要针对队伍作风中存在的突出问题，把整顿规范市场经济秩序与整顿规范执法行为结合起来，坚持两手抓，两手都要硬。要把整顿规范执法行为与整顿规范市场经济秩序工作一起部署，一起落实，一起检查。通过整顿规范执法行为，进一步提高整顿规范市场经济秩序工作的质量和水平；通过整顿规范市场经济秩序，进一步检验整顿规范执法行为的效果。
（二）从严查处失职渎职行为，对有令不行、有禁不止、有案不查、瞒案不报的单位和个人，以及监管不力、工作失职、不作为的行为，要坚决追究单位领导和有关责任人的责任，严肃查处。
（三）严厉惩治执法腐败行为，对有法不依、执法犯法、徇私枉法的腐败分子，纪检、监察部门要加大查处力度，强化执法监察措施，一经查实，坚决依法依纪严肃处理，该撤职的撤职，该开除的开除，该移交司法机关追究刑事责任的坚决移交，决不姑息养奸。
（四）下大决心，采取果断措施，彻底解决市场办管脱钩的遗留问题；不折不扣地执行财务“收支两条线”管理的各项规定；深入推行政务公开；加强对窗口部位、关键部门、重要岗位的权力制约，从制度上、源头上防止和杜绝违法违纪问题的发生。
（五）运用正反两方面的典型。大力弘扬先进，切实加强干部队伍特别是基层执法队伍的教育、管理和建设，进一步纯洁队伍，优化素质，转变作风，树立良好的工商行政管理形象。
三、加强督促检查，确保政令畅通，强化舆论宣传
为了保证整顿和规范市场经济秩序工作的顺利进行，及时反映各地工作进展情况和整顿成果，各级工商行政管理机关要采取切实措施，认真履行职责，及时沟通信息，加大宣传力度。
（一）加强督促检查。国家工商行政管理总局决定成立6个督查组，近期将分赴各地检查、指导整顿和规范市场经济秩序工作的落实情况。各地也要组织工作组，深入问题突出的重点地区，检查、督促、指导工作，组织协调大要案件的查处。
（二）加强社会监督。要广泛发动群众参与，深入揭露各种违法行为。各地要把“12315”消费者申诉举报电话作为群众举报扰乱市场经济秩序违法行为的举报电话，并在整顿和规范市场经济秩序工作领导小组办公室开通专门举报电话，设置举报信箱，公布电子信箱网址，落实专人值班，受理群众举报。要充分发挥消费者协会、广告协会、个体劳动者协会的作用，教育、监督、约束生产者和经营者遵守法律法规。
（三）加强信息反馈。各地要及时反映整顿工作的进展情况、存在的问题及整顿成果，重大问题和大要案件要随时报告，不得迟报、瞒报。整顿工作期间，实行月报制度，在当月10日前各地应将上月工作进展情况上报国家工商行政管理总局整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室。
（四）加强舆论宣传。各地要紧紧围绕整顿和规范市场经济秩序工作，主动争取新闻媒体的支持，组织力量，大力宣传整顿成果，并注重选择典型案例予以曝光，形成强大的舆论声势，震慑违法分子，教育广大群众，树立工商行政管理机关的执法权威。
《国家工商行政管理局总局整顿和规范市场经济秩序工作方案》及《整顿工作情况月报表》将于近日下发各地。


2001年4月12日