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“姐妹案”遭遇同样的命运
----- 再谈国资委的产权界定行为是否可诉

来源于:北京市辽海律师事务所
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今年“两会”前夕，《法制日报》、《中国青年报》等媒体先后报道了哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心（以下简称为丰田中心）与国务院国有资产监督管理委员会企业资产权属界定行政争议一案。与此案相关联的另一案件日前也遭遇了同样的命运，北京市第一中级人民法院也是与前一案件相同的理由作出不予以受理的行政裁定。
“两会”期间，原告哈尔滨市广进汽车配件经销中心（以下简称广进中心）、哈尔滨广丰汽车维修有限公司（以下简称广丰公司）不服北京市第一中级人民法院的一审行政裁定，以被告国务院国有资产监督管理委员会违法确权、侵害企业合法财产权、原审法院的裁定认定事实和适用法律错误为理由，向北京市高级人民法院提出了上诉。
2005年1月17日，黑龙江哈尔滨市南岗区法院对哈尔滨市广来汽车配件公司（以下简称广来公司）与丰田中心、广进中心、广丰公司之间的财产权民事争议案件作出民事判决。该民事判决的主要依据是国务院国有资产监督管理委员会办公厅于2003年12月6日所作的国资产权厅（2003）388号关于哈尔滨市广来汽车配件公司与哈尔滨市丰田纯牌零件特约经销中心产权界定意见的函（以下简称《产权界定意见函》）。《产权界定意见函》的主要证据是一家不存在的会计师事务所出具的虚假《审计报告》和一家律师事务所在《审计报告》基础上出具的《法律意见书》。律师事务所是根据广来公司的委托，依照虚假的审计报告而提出法律意见的。国资委的《产权界定意见函》根据这两个证据认定丰田中心的财产为广来公司所有。哈尔滨市南岗区法院根据《产权界定意见函》，判决丰田中心的财产归属广来公司所有。与此同时，法院认定丰田中心对广进中心、广丰公司两家被告有投资参股，故认定广来公司对另外两家公司享有股权。被告丰田中心、广进中心、广丰公司不服一审法院的民事判决，上诉至哈尔滨市中级法院。
2005年6月10日，哈中院作出终审民事判决，维持原判。两级法院的民事判决均认为，广来公司与丰田中心的资产争议已经有《产权界定意见函》所确定，对于国资委的《产权界定意见函》，被告应该通过行政诉讼程序解决。为此，丰田中心依据民事判决书的认定，向北京市第一中级人民法院提出行政诉讼，要求撤销国务院国有资产监督管理委员会的《产权界定意见函》。丰田中心提出行政诉讼后，北京市第一中级人民法院没有进入审理程序即作出（2005）一中行初字第195号不予以受理的行政裁定，法院认为：丰田中心的起诉不符合行政诉讼的受理条件，国资委不具备行政诉讼被告主体资格，且国资委的《产权界定意见函》只是一份答复意见，不属于具体行政行为。丰田中心拿到这份行政裁定后，向哈尔滨市中级人民法院要求再审，哈中院认为，《产权界定意见函》是属于具体行政行为，应该通过行政程序解决，故驳回了丰田中心的再审申请。
2005年12月，与前述案件相关联系的另外两家企业即前述提到的广进中心、广丰公司委托北京市辽海律师事务所的黄大旺、陈科律师对国务院国有资产监督管理委员会违法制作的《产权界定意见函》提起行政诉讼。起诉前，两位律师专程到黑龙江省的相关部门进行了调查取证。
2005年12月27日，黑龙江省工商行政管理局向北京市辽海律师事务所出具书面证据证明：黑龙江益龙会计师事务所有限公司（即出具虚假会计师审计报告的公司，也就是国资委作出《产权界定意见函》的主要依据，以下简称益龙公司）于1999年10月26日注册登记，未参加2000年至2003年度企业年检，2004年6月23日被依法吊销营业执照。呈现在眼前的证据，让律师和其委托人怎么样也没有想到，益龙公司没有主体资格的情况下，注册会计师竟然会制造虚假证据。在无适格主体的情况下，益龙公司和注册会计师在一年内连续出具两份相同编号记载不同内容的《审计报告》，致使好端端的三家公司在一场财产权属民事纠纷案件中接连败北……
2006年新年伊始, 广进中心、广丰公司和其委托的律师在证据确凿的情况下,以行政侵权为由，向北京市第一中级人民法院提起了诉讼,将国务院国有资产监督管理委员会推上了行政诉讼的被告席。然而，万万没有想到，两家完全独立、合法生产经营的企业在无辜遭遇国资委行政侵权的情况下，竟然寻找不到任何救济途径。虽然广进中心、广丰公司日前在其代理律师的帮助下，已向北京高院提出上诉，但前景如何，尚不得而知。较有讽刺意味的是，原审法院下行政裁定时竟然未卜先知，告知两家公司，上诉没有用，北京高院肯定维持一审行政裁定。
笔者认为，行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。依据我国现行的行政诉讼法，公民、法人或者其它组织对于抽象行政行为还不能提起行政诉讼，即抽象行政行为不具有可诉性。当然未来法律修改的趋势是抽象行政行为也具有可诉性。那么，国资委的具体行政行为是否具有可诉性呢？行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响到某一个人或者企业的权益，当然具有可诉性。国资委的《产权界定函》属于行政确认行为，是行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。《产权界定函》也是依申请的行政行为，是国资委在相对方的申请情况下实施的行政行为。从形式上来看，《产权界定意见书》是依一方当事人的申请做出的答复行为，但我们从该答复意见的标题和内容来看，显然是对存在争议的财产权法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可的具体行政行为，也就是行政确认行为。国资委作为国有资产的监督管理组织，享有相应的公共资产管理的行政职权，当国资委的具体行政行为侵害到他人的合法财产权益时，就是可诉的具体行政行为。因此，我认为，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依据我国行政诉讼法提起诉讼的，当然属于法院行政诉讼的受案范围。此外，由于哈尔滨两级法院的民事判决都已经发生法律效力，根据法院既判力的原则（即生效判决不论是对的还是错的，都具有法律约束力，都可以作为有效证据使用），北京市第一中级法院不应该拒绝生效民事判决所认定的事实，也就是说，根据民事判决书这一证据，应该允许受到具体行政行为侵害的当事人提出行政诉讼。否则，受害人就没有了任何的救济途径。
最后，谈一下国资委可否担当被告的问题。笔者认为，前面的两个问题实际上已经回答这一个问题。作为被告的国资委行使法律法规赋予的行政职权，代为管理和履行公共资产的监督职能过程中，应该依法行使行政职权，不得侵犯他人的合法财产权益。哈尔滨两级法院依照国资委的《产权界定意见函》，先后认定丰田中心的资产为国有资产，产权属广来公司；而对于《产权界定意见函》，哈尔滨市两级法院建议原告通过行政诉讼程序予以解决，再审申请又是以同样的理由被哈尔滨中院驳回。故生效民事判决是原告起诉被告的事实根据。依照《行政诉讼法》第41条规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于原告合法财产权遭遇被告行政行为的侵害，事实根据就是《产权界定意见函》，是属于人民法院受案范围，受诉法院也就是被告行政侵权行为所在地的法院。《产权界定意见函》虽然从形式上看是一份答复意见，但其约束力已不仅仅限于被答复人，直接侵害到了其它企业的财产权益。法院据此作出的民事判决，进一步也证明了这一点。哈尔滨市两级法院在认定《产权界定意见函》效力的同时，也在判决书中指出，如果对被告界定函的效力有疑义，应通过行政诉讼的途径解决。由此可见，哈尔滨市法院已经对被告《产权界定意见函》的约束力进行了认可。如果丰田中心2005年提起的行政诉讼，诉讼请求能够得到北京法院的支持，那么两家公司今年也就不会提出诉讼。然而，两省市之间的法院相互“踢皮球”，致使广进中心、广丰公司在非常无奈的情况也走进北京的法院。三家企业均系不同的主体，但遭遇同样的侵权，北京法院如果对广进中心、广丰公司所享有的诉权不予以支持，等于是剥夺了法律赋予行政相对人的诉讼主体资格。这显然是有悖于我国行政诉讼的立法宗旨。
谷辽海
2006年3月18日于北京


内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特市电子政务管理办法（试行）

呼和浩特市人民政府令第5号



《呼和浩特市电子政务管理试行办法》已经2008年11月4日市人民政府第8次常务会讨论通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。



市长

二○○八年十一月十九日



第一章总则
第一条为了规范我市电子政务管理，推进行政管理体制改革，促进政务公开，提高政府办事效率，实现政务信息资源共享，进一步为公众服务，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市电子政务管理工作适用本办法。
第三条本办法所称电子政务，是指行政机关及其他具有行政职能的单位，应用现代信息与网络技术，将管理和服务集成，实现组织结构和工作环境的优化，向社会提供规范、透明、高效、便捷的公共管理与服务的活动。
第四条呼和浩特市信息化主管部门负责监督、检查、指导全市电子政务管理工作。
各旗县区、开发区管委会应当成立相应的管理机构，按计划每年安排一定的专项资金，列入本级财政当年预算；政府各部门应当明确管理部门，按照各自职责，负责电子政务管理的相关工作。
第二章电子政务建设项目管理
第五条市信息化主管部门负责制定我市信息化建设总体规划，电子政务建设项目应当按照市信息化建设总体规划的要求进行，避免重复建设和行业垄断。
第六条政府部分或全部投资的电子政务建设项目，应当经市信息化主管部门先期组织评估论证，报请市领导审定，批准后方可进入现行基本程序；重大建设项目应当由分管市领导召开市信息化专家顾问组会议进行论证。
非政府投资的重大电子政务建设项目，建设单位在依法办理建设相关手续后，应当向市信息化主管部门备案。
第七条电子政务建设项目实行年度管理。各部门于每年9月30日前将符合立项条件的项目报送市信息化主管部门，经市信息化主管部门综合审定后，纳入年度项目计划，市财政根据年度项目计划安排年度建设项目预算。
第八条申请电子政务建设项目应当具备下列条件：
（一）项目建设的目标明确，用途、功能清晰；
（二）要有具体的用户需求，解决实际问题；
（三）符合全市信息化建设规划和技术规范；
（四）保障信息安全和资源共享；
（五）经相关主管部门同意。
第九条电子政务项目的建设单位应当遵循招标投标、立项采购、签订合同、项目建设、监理和竣工验收等制度，并接受相关主管部门的监督管理。
第十条信息化主管部门组织有关机构及专家对项目进行全程监理，项目实施单位应当如实向信息化主管部门提供相关资料。
第十一条项目建设完成后，应当申请市信息化主管部门进行项目验收。未经验收或验收不合格的，市财政不予支付余款。
第三章政府网站管理
第十二条呼和浩特市人民政府政务综合门户网站（www.huhhot.gov.cn，www.hohhot.gov.cn）是市人民政府对外统一发布信息和向社会提供信息服务的网上窗口，各旗县区人民政府、各委办局、开发区管委会（以下简称“各部门”）应当在市政府政务综合门户网站设立专门栏目或与市政府政务综合门户网站链接。
第十三条各部门应当遵循“便民、利民、无偿”原则，依法及时、准确的公开与本部门职责相关的政务信息。
第十四条各部门应当在其网站的显著位置开设咨询、投诉栏目，明确专人负责网上咨询、投诉事项的办理，建立咨询、投诉办理的业务规范和流程，确定网上咨询、投诉的响应时间和答复时限。
第十五条各部门应当指定专门机构或专人负责其网站的运行维护。委托其他单位运行维护的，应当对受委托方的运行维护情况进行监督，保证其网站的服务链接、网上受理、实时查询等网站基本功能正常运行，并建立网站的后台发布系统，做到发现问题及时解决。
第十六条各部门网站应按照国家有关规定建立网站安全管理制度。
第四章政务信息资源管理
第十七条本市建立公共信息资源分级目录系统和信息共享交换平台。各部门应当按有关规定向市信息化主管部门报送本部门掌握的公共信息资源目录，并按照公共信息资源分级目录系统和信息共享交换平台的要求，提供和维护更新本部门的政务信息。
第十八条鼓励社会力量投资设立公益性信息机构，开展公益性信息服务，政府各部门应当向公益性信息机构提供适合于公益性服务的信息资源。
第五章电子政务网络管理
第十九条本市电子政务网络，是指覆盖市委、市人大、市政府、市政协、市纪检委及其所属部门、旗县区、开发区及其他接入市电子政务网的计算机网络。
第二十条市电子政务网络原则上通过市政府中心机房一个出口统一接入国际互联网，单独接入国际互联网的单位应当向市信息化主管部门提出申请，经批准后方可接入。
第二十一条各部门电子政务网用户的IP地址统一由市信息化主管部门分配，建立登记制度。用户的IP地址不得随意更改，确需更改的，应经市信息化主管部门同意并备案。
第二十二条各部门计算机系统应当使用正版软件并安装防毒软件。防毒软件应当及时升级。
第二十三条各部门应当对联网设备定期进行检查，记录系统日志，发现异常情况应当及时向市信息化主管部门报告。
第二十四条各部门应当对其电子政务系统的重要文件、数据、操作系统及应用系统定期进行校对、备份。
第二十五条各部门的电子政务应用系统要建立数据信息的存取访问控制机制，按数据信息的重要程度进行分类，划分访问和存储等级，设立访问和存储权限，防止越权存取数据信息。
第二十六条各部门应当明确负责信息及网络安全的工作人员，该工作人员应当通过信息化主管部门组织的信息及网络安全培训。工作人员名单应当报市信息化主管部门进行备案，工作人员有变动应当在五个工作日内报市信息化主管部门备案。
第二十七条各部门在建设电子政务网络的同时，应当同步设计和实施信息与网络安全系统。
第二十八条各部门应当对本部门的网络、设备、数据和应用系统等建立应急处理和灾难恢复机制，制定事故应急响应和支援处理措施，制定灾难恢复策略和预案，并报市信息化主管部门备案。
第二十九条市电子政务网属于非涉密的政务外网，任何单位和个人不得在市电子政务网上从事下列活动：
（一）将涉密计算机设备和网络接入本网；
（二）传输、处理或存储涉密信息；
（三）查阅、制作、复制、发布和传播含有法律、法规禁止内容的信息；
（四）从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动。
第三十条任何单位和个人未经批准，不得从事下列活动：
（一）对接入市电子政务网络设备的参数配置进行修改；
（二）对市电子政务网功能进行增加、删除或者修改；
（三）对市电子政务网中存储、处理或者传输的数据和应用程序进行增加、删除或者修改；
（四）因从事与工作无关的活动而大量占用电子政务网络资源，造成网络拥堵。
第六章法律责任
第三十一条违反本办法的行为，法律、法规已有明确规定的，依照相关规定处理。
第三十二条违反本办法第二十九、三十条规定的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成 犯罪的，由市信息化主管部门取消其政务网接入资格，并给予通报。
第三十三条信息化主管部门和相关部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级主管部门或者所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第三十四条本办法自2009年1月1日起施行。