公益诉讼（public interest litigation ），一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。
现代各国为了解决自己面临的各种公益问题，纷纷建立了自己的公益诉讼体制。在环境公益保护方面，尤为突出。面临严重环境污染问题并正在积极寻找治理途径的中国，已有成功的环境行政公益诉讼实践，但对是否全面创设公益诉讼制度仍颇有争议。借鉴西方国家的环境行政公益诉讼模式，创建具有中国特色的环境行政公益诉讼制度，依法治理我国的环境污染，已成为一条刻不容缓且极具实践价值的路径。本文仅就美国ENGO环境公益诉讼制度谈几点对我国的借鉴。
在英美法系国家中，美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中，美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第7604条规定：“除了7604 (b)条以外，任何人可以代表自己提起一项民事诉讼：(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构)，指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”1972 年的《清洁水法》又在第505 条中明确把公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。在此后的美国联邦环境立法浪潮中，绝大多数的联邦环境法律都包含了公民诉讼条款。
按照英国法律规定，检察总长有权阻止一切违法行为。同样，其也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。私人只有在不正当行为已经直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，才可能寻求救助。如果司法长官拒绝行使其职权，个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，但起诉的目的并非为自身，而是为一般公众的利益。
在大陆法系各国中，法国、德国、日本等国的环境行政公益诉讼各有特色。日本曾经是世界上环境公害最为严重的国家之一。为解决环境公害问题，日本在完善原有诉讼程序的同时，设立了民众诉讼。在日本，要想提起环境方面的行政公益诉讼，有两种途径。一种是依正常程序提起撤销之诉，再由法院的判例突破《行政案件诉讼法》的一般规定，获得原告资格。另外一种方式是利用民众诉讼的方式。
德国法律通过两个途径来实现环境行政公益诉讼：一是建立 “公益代表人制度”。德国的《行政法院法》第35条设立了联邦行政法院检察官;第36条规定了公益代表人，规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能，在环境保护领域规定了“团体诉讼”。
在法国，就环境行政诉讼而论，针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等，任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。虽然环保团体诉讼的初衷是保护该团体整体或团体部门成员整体的环境利益，不同于社会整体的环境利益，但不管怎样，这类诉讼明显带有公益诉讼的特征。
通观西方国家己经建立起的环境行政公益诉讼制度及实践成果，我们不难发现其在鼓励公众民主参与环境保护，有效监督行政机关的环境执法行为方面，发挥了积极的效用。这对于我国构建环境行政公益诉讼制度颇具借鉴价值。
一是从原告资格和起诉条件来看，建立环境行政公益诉讼制度并逐步放开原告资格与起诉条件已基本成为各国相关制度发展的通行做法。环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确，正是中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一。从各国环境行政公益诉讼的原告来看，一般为普通公民、社会团体和特殊的行政组织。我们可以借鉴西方国家的经验，赋予更广泛的社会主体以原告资格。在原告资格的确定标准方面，一是可以借鉴各国行政公益诉讼制度中充分体现原告资格广泛性的普遍做法，以赋予普通公民、一般社会组织原告诉讼资格为主体，以赋予人民检察院或特定的行政机关原告诉讼资格为补充。二是引入以公告登记方式确定诉讼代表人制度，在可以选择的前提下，选择最有利于保护公共利益的原告。三是把原告与案件无直接利害关系作为确定标准，排除原告提起因自身利益而损害环境公共利益的诉讼。
二是从环境行政公益诉讼的受案范围来看，西方国家在相关立法和司法实践中呈现出不断扩大的趋势。中国现行《行政诉讼法》尚未将公益诉讼设定在受案范围之内。作为一种客观诉讼，环境行政公益诉讼一般只能在法律有明文规定的时候方可提起,各国环境法在这一问题上均十分慎重。鉴于此，在我国，行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围，但是，为了避免法院以各种理由拒绝受理案件，公共利益因此而得不到维护和保障，对环境行政公益诉讼的受案范围的规定必须明确具体。
三是从诉讼类型来看，西方国家的相关诉讼类型基本相同，都是尽可能地为相对人提供一种有效的救济手段。在中国，尽管法律没有严格规定，但学界一般认可将行政诉讼划分为主观和客观诉讼两大类。其中，客观诉讼就属维护客观法律秩序功能的行政诉讼类型，客观诉讼又可分为公益诉讼、抽象行政行为的司法审查、执行诉讼等。中国应当依照现行法律规定的行政诉讼类别，参照西方国家的成功经验，结合诉讼类型的更新，建立完善的环境行政公益诉讼体制。主要目标就是对目前已基本成型的诉讼类型以法律的形式规范化，并授权法院在特定情形下采用法律无明文规定的诉种。
四是在减少司法成本方面，中国可以借鉴西方国家注重司法效能的经验，创新性地把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。前置程序与环境行政公益诉讼制度的取向目标完全一致，即“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。从各国的司法实践来看，设立必要的前置程序，有助于行政机关的自查自纠，并让其在原告起诉前有自查自纠的机会，从而更完美地实现环境行政公益诉讼制度的价值目标。如果没有前置程序的过渡，直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠，也容易产生滥诉的弊端。
五是从环境行政公益诉讼的费用承担来看，合理的费用承担制度对构建诉权的保障和制约双重机制十分重要。为防止原告因基于诉讼费用的考虑而放弃环境行政公益诉讼，提高公众参与的积极性，大多数国家均对相关诉讼费用规定了特别的分担机制，甚至还有奖励措施。对我国来说，可取的方法是法院区别情况分别设定标准。对普通原告提起诉讼的，原告可以申请法院免除或减少缴纳诉讼费用。在被告败诉的情形下，法院可以判决被告承担法定的诉讼费用，甚至包括原告合理的取证费用和律师费。对人民检察院提起或支持相关诉讼的，法院可依法免除其诉讼费用。
（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
呼和浩特市实施“科技兴市”战略推动经济发展暂行规定
内蒙古自治区呼和浩特市人民政府
呼和浩特市政府令第5号
现发布《呼和浩特市实施“科技兴市”战略推动经济发展暂行规定》，自发布之日起施行。
市长 白 音
一九九二年六月十一日
呼和浩特市实施“科技兴市”战略推动经济发展暂行规定
为了进一步实施“科技兴市”的发展战略，发挥呼和浩特地区的科技优势，充分调动科技人员的积极性，推动科技与经济的全面结合，促进呼和浩特市经济与社会的发展，特制定本暂行规定：
一、推进工业企业科技进步
第一条 建立和完善企业的技术开发机构，大中型工业企业都要建立健全并强化相应的技术开发机构。负责对引进技术设备的消化吸收创新，对国内科研成果的选用、中试，改革工艺流程，研制开发新产品，从事科技开发的科技人员要逐步达到本企业科技人员总数的30%。区、街企业及乡镇企业要与大专院校、科研机构等单位建立横向联合并作为自己的技术依托。
第二条 建立企业科技开发基金。企业科技开发的经费来源，按照市人民政府呼政发（1990）6号文件规定，可从以下几个方面解决：企业提取销售额的1%，作为科技开发基金，（被批准为高新技术产业的企业可以提3-5%）；企业固定资产折旧费用的15%用于企业科技开发基金；企业留利中的生产发展基金，用于科技开发的部分不得低于20%；新产品减免的产品税（增值税）全部纳入企业科技开发基金；企业对外开展技术服务或技术转让的净利收入，按规定缴纳税收后的留用部分，至少50%纳入科技开发基金，企业科技开发基金必须专款专用，并建立严格的财务监督制度。
第三条 提高和加强企业的科学管理。企业要逐步实行总工程师技术负责制。形成以总工程师为主的企业现代化科技管理系统，抓科技、上水平、促效益，形成企业依靠科技进步的运行机制。同时在总工程师负责下，加强企业职工科技文化素质的培训工作，严格工人技术岗位的考核制度和科技人员再教育的制度。形成企业、科研、教育、培训的网络。
大中型企业实行厂长（经理）领导下的总工程师技术负责制，总工程师原则上由高级工程师担任。总工程师由厂长（经理）提名，按干部管理权限任免。总工程师与企业厂长（经理）同样实行任期目标管理责任制。任期满后，厂长（经理）可根据其政绩决定解聘或续聘。总工程师行使技术副厂长的权力，具有技术规划、技术改造、技术培训、技术方案决策权及科技人员安排、使用权和科技开发基金支配权。
小型企业和乡镇企业都应设技术副厂长，全面负责企业和科技进步工作。
第四条 建立企业科技进步的考核指标，增强企业的发展后劲。把科技进步对企业经济增长贡献率等六项后劲指标，纳入企业承包合同期，并建立相应的评审制度。没有完成科技进步考核指标的企业不能升级，厂长（经理）不得评为优秀企业家。
第五条 积极鼓励企业开展创建科技先导型企业达标活动。具体事宜贯彻执行内蒙古自治区人民政府办公厅内政办发[1991]110号《关于在全区开展创建科技先导型企业活动的意见的通知》。
第六条 积极扶持企业开辟高科技新领域，加速发展我市高新技术产业。凡企业开发高新技术项目，经认定能形成产业化，不论其隶属关系、所有制性质，优先列入“火炬计划”，加速开发。
二、推进农业科技进步
第七条 建立和健全农村科技领导和管理体系。要建立以旗（县、区）科技副旗（县、区）长、科技副乡（镇）长、科技副村长为核心的科技领导和管理体系。科技副职和职责是负责编制本地区科技发展规划和实施细则，加强科技成果的推广工作；建立本地区农科教三结合的服务体系，进行科技综合服务；负责科技培训等。同时，在不增加原有编制的原则下，设立乡（镇）科委；积极开展农村科技工作。
第八条 建立和健全农村科技推广服务体系。要逐步建立起以农业专业技术人员和国家干部为骨干，以农民技术员科技示范户为主体与农村各专业技术协会紧密配合的农业科技推广体系，形成旗（县、区）有农业科技推广中心，乡（镇）有科技推广服务站，村有科技推广服务组的三级农业科技推广服务体系，实行技术试验、示范、培训、推广、经营相结合。乡镇科技推广站实现“五有”目标，即：有站址、有推广人员、有示范基地、有经济实体、有服务设施。加强农业科技成果推广和产前、产中、产后的科技综合服务工作。
第九条 建立和健全科技示范网络，并做好培训工作。科技示范网络包括科技示范乡（镇）、科技示范村、科技示范户。每个旗（县、区）要有科技示范乡（镇）；每个乡（镇）要有科技示范村；每个村要有科技示范户。对科技示范户要采取优先培训、优先安排科技项目科技术和示范以及优先贷款和供应农业生产资料等优惠政策。
积极开展多层次、多形式的农民科技培训工作，提高农民科学文化素质。旗、县、区科委、科协要与教育局相互配合，充分利用农业学校和职业中学等常规性教育阵地，加强对农民、科技示范户的培训，利用农闲时期由农民技术夜校和科技协会，组织农民学习科学技术知识、区（旗县）农业农民传授科学技术：每年要组织好市科委、市科协、市农牧水利局等组织和旗、县、区科技干部和农民技术员以实用技术为主的科技培训，使科技、教育兴农落在实处。
第十条 各级地方财政要增加农业科技投入。在广开渠道增加农业科技资金投入的同时，要从土地承包费中提取20%作为农业科技发展基金滚动使用。支持列入“星火”、“燎原”、“丰收”计划项目实施，可实行税前还贷优惠政策。各旗、县、区科技三项费中农业科技项目的经费比重不低于50%。
第十一条 发展农村科技专业户，鼓励农村有一定专长的农民，个体或合伙开展农业科技咨询、科技服务、提供农村科技信息、创办农业科技实体等活动，有偿服务的收入，免征所得税。
三、继续推进和深化科研机构改革
第十二条 科研机构进一步引入竞争机制，全面实行技术经营承包责任制。所属各类科研机构在实行所长负责制的基础上，全面推行所长任期目标责任制。市内各专业开发性的科研机构，实行以“三保一挂”为内容的技术经营承包责任制即科研项目、科研水平、科研后劲。“三保”指标完成好坏同奖励基金或工资总额挂钩；公益性较强的科研机构，继续实行事业费包干制。但在实行所长任期目标责任制中要建立明确的考核指标，如科技服务的内容与效果、科技成果获奖情况等。此外，还应逐步扩大有偿服务的比例成分。
第十三条 各类科研所所长在科研机构的行政领导、人事管理、经营和资产等方面行使国家规定范围内的自主权、决策权、指挥权。事业费完全自立的科研机构凡在实行所长任期目标责任制中成效显著的，在保证事业发展的前提下，收入由单位自主支配。部分自立的科研机构，以奖励和集体福利基金增提2%。事业费全部由国家拨款的社会公益类的科研所，实行所长任期目标责任制中成效显著，创收收入全部自留，并按40%和60%的比例作为事业发展基金和福利基金，由科研所自主支配。
第十四条 鼓励科研机构参加企业集团，进入企业集团的科研单位其性质不变，可继续享受国家及本市对科研机构的各项优惠政策，仍可承担国家、地方的科研课题，职工工资资金标准可以任选事业单位或企业标准执行，就高不就低。
第十五条 为了进一步扩大科研机构的自主权，针对“八五”期间一般科研单位在不另增拨事业费前提下，经主管部门批准，允许科研机构从国内外聘用技术骨干，允许自浮工资总额30%。
第十六条 鼓励科研机构兼并生产企业，或创办科技型企业，发展外向型产业，补兼并企业视作科研机构的中试基地或实验车间，享受科研机构的有关优惠政策，原企业的所有制性质不变。创办科技型企业可以从销售收入中分别提取1-2%的新产品开发费和流动资金补充费。同时在贷款方面与企业享受同等待遇。
第十七条 积极扶持民办科研机构的发展。民办科研机构在科研计划的立项、科技贷款的有关政策规定，开发的新产品和中试产品的收入享受和全民所有制科研机构的税收政策待遇。在科技成果鉴定、评奖等方面应与全民科研机构享受同等待遇。
第十八条 积极支持和鼓励科研机构、大专院校、工厂企业、党政机关、人民团体的科技人员和管理人员，以调离、辞职或停薪留职等方式承包、租赁、领办、创办全民和集体企业、乡镇企业、区街企业或自办、合办各类科技开发、咨询服务、高新技术产业、技术贸易机构；兴办与国外合资企业、股份公司；到农村开发或承包农业、林业、畜牧业、水产业、矿产业等，其工资、奖金等生活福利待遇，不受原单位规定限制，具体事宜由本人与用人单位商定。
第十九条 科研机构、大专院校、工厂企业、党政机关、人民团体的科技人员及管理人员停薪留职须由本人提出申请，按干部管理权限审批，并签订合同。在停薪留职期间，不占编制，单位工资总额不减，工龄连续计算，在国家普调工资，单位分配住房时与在职职工同等待遇。停薪留职人员应按规定向原单位缴纳劳动保险金，具体数额根据本人情况，可以与原单位协商。停薪留职期间医药费由所在单位负担；因病死亡者其一切善后事宜按照国家民政部的规定，由所在单位与原单位协商处理；因公伤亡者医疗、护理费等由所在单位负责，抚恤费等善后事宜由所在单位和原单位各负责50%。停薪留职期限一般为三年，期满后回原单位工作，恢复原待遇。需要继续停薪留职的，经所聘单位同意，可续签合同。
第二十条 允许科技人员在职带薪承包乡镇企业、区街企业和亏损企业，单位应不予干涉并给予支持。科技人员承包连续亏损三年以上的企业，三年内能够消化资金损失的，银行不收罚息。实现税后利润5万元（含5万元）以下，从利润中提取20%奖励承包者；税后利润超过5万元以上部分，再奖励10%-15%。被应聘到乡镇企业、区街企业承包、领办、创办企业有成效的科技人员，给予一次性重奖，从承包、领办、创办、企业投产之日起，年增税后利润5万元（含5万元）以下，提取利润的20%奖给个人，5万元以上部分再奖励10%。对开发高新技术有突出贡献的科技人员奖励按政府令4号第十三条执行。
第二十一条 鼓励和支持科技人员在完成本职工作和不侵犯本单位的技术、经济权益的前提下，从事业余兼职活动。单位集体组织的业余兼职，可以从净收入中提取50%作为科技人员的报酬，社会兼职服务机构（通过技术市场）组织的可以从净收入中提取70%作为科技人员的报酬，不计征奖金税；科技人员自行联系的，其收入除依法纳税外全部归己。科技人员兼职取得科研成果，可记入本人业务考核档案，可申报科技成果奖励。
第二十二条 科技人员在政策允许的范围内，通过劳动获取得的收入，除依法纳税外，任何单位和个人，不得以任何借口干预和侵犯。对于侵犯科技人员合法权益的单位和个人，要严肃处理。
第二十三条 搞好科技人才的合理流动。凡是分配到旗县区乡镇企业、贫困地区的企业和区办科技实体工作的大中专毕业生，或由上述企业引进的科技、管理人员，保留原有所有制身份，工资、福利由企业承担，可上浮一至二级工资，连续三年以上的，至少固定一级工资。连续五年以上还可浮动一至二级工资，连续八年以上，可再固定一级工资。
第二十四条 有计划、有选择地招聘出国留学人员，凡所学专业适合我市社会、经济、科技发展需要，在国外学习取得硕士以上学位有较高水平者，经人事部门批准，招聘我市工作，要提供优惠工作条件和生活条件，聘用单位可不受编制限制，对被聘人员来去自由。
四、加强科技与经济的横向联合
第二十五条 鼓励科研机构、大专院校、大型厂矿及企业集团打破地区、行业和所有制界限，面向我市经济建设，在自愿的基础上，按照互利互惠、共同发展的原则，开展多形式、多渠道、多方位、多层次的横向联合。
第二十六条 在发展科技与经济横向联合的过程中，专利技术和科技成果受知识产权的保护，保证科技人员的合法权益，并创造推广和应用的、有利条件与环境，使其尽快转化为生产力。
第二十七条 凡属个人科研机构、大专院校等向呼和浩特市或转让的科技成果，可以采取灵活的办法收取技术转让费，也可以进行技术入股，按股分红。技术转让取得的净收入，30万元以下免征所得税；30万元以上部分减半征收所得税。企业通过技术成果转让所获得的利润，免征所得税三到五年。
第二十八条 凡属转让技术、进行技术服务面创区优、部优、国优名牌优质产品，按品种计算，分别由当地人民政府发给5000元、10000元、20000元的一次性奖金。
第二十九条 凡属开发新产品、提供新技术，经济效益明显提高，除按合同规定分成外对于年实现利税总额增长20%以上，可提取新增利润25%；年实现利税增长15%以上，可提取新增利润的20%；年实现利税总额增长10%以上，可提取新增利润的15%，交付对方作为补偿。
第三十条 对提供经济技术信息，或为出口牵线搭桥取得成功的单位和个人，由受益单位用该项所创利润，给予适当奖励。
第三十一条 科研机构、大专院校与企业合作开发的科研项目，经市科委审查认定，优先列入各类科研计划。
第三十二条 科研机构、大专院校向土左旗、托县、郊区转让技术或以技术成果入股合办企业分得的利润，免征所得税三年。其中，对困难企业或扶贫地区创收的利润，免征所得税四年。
第三十三条 凡是与企业联合开发高技术、高附加值的新产品，免征产品税（增值税、营业税）三年，免税款专项用于技术开发。
第三十四条 科研机构、大专院校向企业转让技术，形成一定生产能力，需要向银行申请科技开发贷款，银行根据产业政策的要求，择优扶植并实行差别利率。
第三十五条 凡是在实施“科技兴市”战略中，为振兴经济作出突出贡献的区内外的科技人员，授予市政府设立“科技兴市市长特别奖”给予树碑立传、并按“科技兴市”效益奖有关规定予以奖励。
第三十六条 本规定由呼和浩特市科学技术委员会负责解释并组织实施。
第三十七条 本规定从发布之日起施行。
