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建设部


关于进一步加强移民建镇规划提高工程质量的通知



建村[2002]91号

安徽、江西、湖北、湖南省建设厅：

　　六部委下发《关于进一步做好平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作的通知》（计农经[2000]2372号）以来，各级建设行政主管部门在移民建镇规划与工程质量方面做了大量工作，取得了较大的成绩，但也存在着不可忽视的问题。如建房质量不高、移民安置点的基础设施配套跟不上等。这些问题应该引起各级建设行政主管部门的高度重视。为了进一步做好移民建镇的规划，确保工程质量，现就有关问题通知如下：

　　一、要有高度的使命感和责任感

　　利用国债资金进行平垸行洪、移民建镇，体现了党中央、国务院对根治水患的决心和对受灾群众安居乐业的关怀。进一步加强移民建镇规划，提高工程质量，是学习和实践“三个代表”重要思想的具体体现。各级建设行政主管部门要统一思想，高度认识肩负着的历史责任，以强烈的使命感和责任感继续做好移民建镇工作。

　　今年三月中旬，安徽、江西、湖北、湖南四省分别与水利部、建设部、国家计委签定了“平垸行洪、退田还湖、移民建镇在建国债项目、建设任务、工程质量责任书”，进一步明确了建设部门在移民建镇工作中的责任。各级建设行政主管部门要进一步提高认识，将责任落实、分解到各有关单位和个人，把搞好移民建镇的规划与工程质量工作措施进一步落到实处。

　　二、确保移民建镇的规划科学合理和顺利实施

　　移民建镇的规划要依据国家现行的有关规范和标准编制。各地要对将要实施和正在编制的规划进行一次全面检查，包括规划选址、布点的科学性、水源点选择与道路交通的组织、耕作半径与移民生计问题的解决、土地的置换、地形与地质勘探等，既要因地制宜、又要保证规划的科学性。移民建镇规划一定要按程序进行审批，并严格按照批准的规划实施，不能擅自变更规划。

　　三、抓好移民建镇的住宅和公用设施的勘察设计工作

　　房屋建设和公用基础设施一定要进行设计。有条件的地方可以选用灾后重建通用图；也可以组织专业技术人员帮助设计经济、实用、美观大方的房屋；对于高坡、软土地基和地质条件复杂的房屋应单独进行地基勘察和地基设计。所有公用基础设施都须委托具有相应资质的单位进行设计，严禁无证或越级设计。

　　四、建立移民建镇工程质量责任制

　　各级建设行政主管部门在移民建镇工作中，要认真履行管理职能，切实落实好移民建镇责任书中的各项工作任务。

　　（一）因地制宜、制定可行的技术和管理措施，加强对施工人员和乡镇管理人员实用施工技术培训和技术指导，提高工程质量意识。

　　（二）建立工程质量责任追究制度。无论是自建、统建住宅，还是公用基础设施，均应明确工程质量标准和质量责任人。对因工作不力、造成严重工程质量问题和事故的责任人，要追究其相应质量责任。

　　（三）进一步明确移民建镇工程规划、设计、建筑材料、施工各环节的质量责任，充分调动和发挥建房户在移民建镇工程中的质量监管作用，千方百计确保移民建镇工程质量。

　　五、突出重点、分类指导、强化质量监督检查制度

　　对新（扩）建移民建镇的住宅、公用基础设施建设项目，要把抓好地基基础和结构安全作为监督检查和技术指导的重点内容。

　　（一）对移民自建工程，各级建设行政主管部门应加强技术指导。要对工程使用的建筑材料及构配件（重点是红砖、预制砼楼板、钢筋、水泥、防水材料等）进行必要的知识培训；在开挖地基、砌筑墙体、安装预制楼板、拌制砼、安装拆卸模板、施工防水层等重要工序上进行技术指导，以达到不留结构安全隐患，满足基本使用功能的目标。

　　（二）对成片建设的统建房屋、三层以上移民建房和其它影响公众利益的建设项目，如基础设施工程，建设行政主管部门应按《建设工程质量管理条例》的规定，加强对各方主体质量行为的监督检查。在工程开工前，建设单位应向县级建设行政主管部门办理包括工程质量监督手续在内的施工许可证，对工程施工过程中执行施工图纸和技术标准的情况实施监管，有条件的地方也可委托符合条件的监理单位对新（扩）建移民建镇项目按国家有关法律法规和技术标准规定实施监理工作。

　　（三）各级建设行政主管部门应加强工程施工中的质量监督工作，对发现存在严重结构隐患的施工方法和危房要及时告知项目建设单位或住户，并及时采取保证人身安全的措施；检查结果还应及时向上级主管部门和有关部门书面报告。

　　（四）工程竣工后，移民建镇建设管理部门应及时建立、健全规划设计和工程项目档案，并及时向县级建设行政主管部门移交工程项目档案。

　　六、建立移民建镇检查和汇报制度

　　按照“责任书”要求，四省的建设厅应建立规划和工程质量督查制度，对全省的规划设计和工程质量每季度都要进行一次普查，同时对重点地区和项目每个月都要有检查；并将检查的汇总材料分别上报省移民建镇领导小组和建设部。对发现规划设计中的重大问题和工程质量的重大隐患要及时上报，并采取积极措施，认真研究解决。建设部将对各地上报的情况适时进行抽查，并选择1～2个省召开工程质量现场会，研究解决工作中的困难和问题。

　　附件：移民建镇工程质量情况统计表

中华人民共和国建设部
二○○二年四月八日

移民建镇工程质量情况统计表

地区
自建工程
统建工程

工程数量
（项/m2） 验收合格工程
（项/m2） 存在结构隐患工程
（项/m2） 重大质量事故（起） 　 工程数量
（项/m2） 受监督工程数量
（项/m2） 验收合格工程
（项/m2) 存在结构隐患工程（项/m2） 重大质量事故（起） 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
　 　 　
合计 　 　
备注 结构隐患、重大质量事故工程附详细材料

主管部门：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　上报时间：　　　年　　月　　日


概括继承制度与被继承人生前债务问题的司法分析

概括继承制度使继承人不仅继承债权同时也承受债务,但给继承人以选择限定继承的机会。在德国财产所有人死亡时，他的遗产整体转移给继承人，继承人承担各种遗产债务并负无限责任。但是，继承人如果为了清偿债务而委派了遗产管理人，或者对遗产执行了破产程序，则继承人只在所继承遗产的范围内承担对遗产债务的清偿责任。我国继承法采取了限定继承的原则。《继承法》第33条第一款规定：“继承遗产应当清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务，缴纳税款和清偿债务以他的遗产实际价值为限。”第二款又规定：“继承人放弃继承的，对被继承人依法应当缴纳的税款和债务可以不负偿还责任。”并且继承法中没有一条关于遗产管理的办法。由此可见我国继承法不仅赋予继承人抛弃继承的权利还采取绝对的限定继承的原则，并且以直接继承的方式将遗产全权交给了继承人处理。这些规定显然给了继承人滥用权利的机会，从而对债权人的保护极为不利。下面介绍一下解决方案；
（一） 由于继承人只在遗产实际价值范围内对死者生前债务负清偿责任，因此遗产确切数目的确定就极为重要。在谁主张谁举证的原则下，债权人若不能证明遗产数额，将承担败诉后果。在对继承人缺乏监督的直接继承的制度下，继承人极有可能转移、隐匿遗产以逃避责任。这对债权人显然极不公平。鉴于继承人处于极为有利的优势地位，为维护双方当事人间的公平，有必要实行举证责任倒置，让继承人承担举证不能的不利后果。
（二） 由于继承人清理债权债务的行为处于不受监控的状态,若其资信较差,则极可能发生挥霍遗产或混淆个人财产与遗产,从而使得债权人的债权根本不可能受偿或不能全部受偿。这样对债权人显然不公平。因此，若债权人为保证其债权的实现请求法院实施诉前财产保全，人民法院经审查确认符合条件后，可以采取保全措施。鉴于死者生前债务清理对债权人的共同性和继承人的有限责任性，可以设立遗产管理人清理债权债务，以此作为财产保全措施。其法律依据可以适用《民事诉讼法》第94条第2款规定的人民法院可以采取的“法律规定的其他方法”。
（三） 我国继承法对于特定条件下死者生前债务的清偿问题，虽未作出明文规定，但根据一般的继承法理论和司法实践，应当认为，死者生前为继承人的需要所欠债务和继承人应尽扶养义务而未履行义务所欠债务，不应以死者遗产的实际价值为限，继承人应负无限的清偿责任，即应以自己的固有财产进行清偿。
（四） 对于那些附条件、附期限的债务的清偿问题，我国继承法未作规定，但司法实践中又时有发生。从理论上讲，对这些条件尚未成就、期限尚未到来的债务，债务人并无清偿义务。但由于继承关系的发生和继承责任的特殊性，为使死者生前债务的清偿更符合公平原则，对于清偿期尚未到来的债务，可以考虑扣除自实际清偿之日起到清偿期限到来之日止这段期限内的利息后的余额提前清偿。对于附条件而条件尚未成就的债务，债权人与继承人协商未果诉至法院后，人民法院可以酌情估价或选定鉴定人评定其数额以清偿。
被继承人死亡前，可能达成债务承担协议，由第三人取代被继承人成为新的债务人，或者第三人与被继承人共同成为债务人，此即免责的债务承担与并存的债务承担。这种债务移转已为我国《民法通则》和《合同法》所规定，只要符合其要件就会发生法律效力。（限于篇幅笔者在此不能论述债务承担的要件与效力。）传统民法理论认为债务承担系无因行为，“其所由作成之要因的法律关系，即使不复存在，债务承担契约仍然有效。”尽管该理论有利于保护交易安全，但并未为我国立法与司法实践所采纳。因此原因行为的无效与可撤销，势必与其他合同成立与生效要件之要素一起对债务承担的效力产生影响。情况复杂的是，被继承人死亡后，若第三人以债务承担无效或请求撤销为由而拒不履行债务，或者，债权人以债务承担无效或请求撤销为由向继承人主张已由第三人承担的债务，因此诉至法院将如何处置？笔者认为，既然债务承担无因性理论不可采，且债务承担作为合同之一种，其效力状态自然存在有效、无效、可撤销、效力待定诸种情况。但是，由于作为合同一方当事人的被继承人已经死亡（需要说明的是，笔者赞同债务承担须经债务人同意的观点。），要证明这一点就显得更加复杂。根据谁主张谁举证的原则,第三人或债权人若要主张债务承担无效或请求撤销,则须提供相应证据,否则法院将不予支持。也就是说，若第三人或债权人主张债务承担无效或请求撤销，除非能举证证明无效或和撤销事由，否则，第三人仍应承担其约定承担的债务，债权人则只能向第三人主张约定由其承担债务部分的权利。
被继承人死亡前，若被继承人与第三人达成协议由第三人代替被继承人向债权人履行债务，并已向债权人发出通知，从而形成有效的代为清偿（亦称第三人代为履行）协议，则第三人须负代被继承人为履行债务之义务。根据代为清偿原理，在代为清偿情况下，债务并没有真正在法律上发生转移，第三人只是作为履行主体而非债的当事人，第三人不履行或不当履行，债权人只能向债务人而不能向第三人请求承担责任。]因此，即使被继承人死亡前缔结了代为清偿合同，若第三人违约，债权人只能向原债务主体（被继承人）之继承者（继承人）主张权利。
根据我国继承法规定，继承开始后，在遗产范围内的死者生前债务概由继承人承受。也就是说继承开始后，继承人成为新的债务人，并且其所负债务仅以其所继承的遗产范围为限。因为种种原因，第三人与继承人、债权人间仍可能达成债务承担协议。若是一般的债务承担按照相应规定处理即可解决。问题在于，若该债务承担合同是以超出遗产范围的死者生前所负债务为标的，事后第三人又反悔而拒不履行合同或拒不按约定书数额履行合同,因此引发争议当如何处理?至于第三人或债权人主张债务承担合同无效或可撤销,按照债务承担的一般原理处理便了。我们要考虑的是在债务承担有效的情况下第三人与债权人间争议的解决问题。必须强调的是，该债务承担的当事人是第三人与债权人、继承人，被继承人作为死者自然不可能成为当事人。鉴于我们采纳债务承担须经债务人同意的理论，因此，该债务承担合同须经继承人同意方可生效。一般来说，这类问题争议的焦点在于债务承担合同中确定由第三人承担的债务数额应否如约履行。其实，问题的关键在于，要认清债务承担的标的是继承人继承的债务而非被继承人生前所遗留的全部债务。因而第三人承担的债务只能以继承人继承的不超出遗产范围为限的死者生前债务。也就是说若债务承担合同标的额超出了继承人继承的债务则超出部分无效。对于无效部分无论第三人还是继承人均无履行义务。
继承开始后，若继承人与第三人达成代为清偿协议并通知到债权人的，则第三人应负代为履行的义务。但是，基于上文所述理由，若第三人违约则债权人只能向继承人主张权利。第三人不仅不能成为被告也不能成为诉讼法上的第三人。









北安市人民法院
刘亚利